说起东汉末年的大乱，一般人总会想到董卓。确实，董卓入京，废立汉帝，是东汉走向衰亡的一个重要事件。天下诸侯通过董卓，明白了一个道理，即便是像董卓一样没有名位，没有出身，甚至是没有足够的智慧的人，只要有权力，有军队，那就可以宰割天下。可是，导致东汉的原因很多，我们可以说是汉代的各种制度，比如刘秀建国之初对各路豪强的羁縻政策，就为东汉末年诸侯林立埋下了祸根；还有后来的宦官专权，外戚专权等等，都是重要原因。不过说到东汉末年的乱国奸贼，除了董卓，其实还有两个人不能忽略：袁绍和刘焉。
董卓为什么能够成功掌权？因为当时的宦官势力刚刚和朝中的外戚势力火拼，两败俱伤之时，董卓捡了个大便宜。而董卓之所以有捡便宜的机会，能够带领大军名正言顺的离开凉州驻地，来到京城，那还要感谢袁绍。若非是袁绍一再要求大将军何进剿灭宦官，并且告诉何进，如果担心出事，自己不想动手，那可以邀请诸侯入京，借助别的诸侯之手来除掉宦官势力，董卓根本不可能有入京的机会。
而刘焉呢，有什么大过？
简单来说，正是由于刘焉的进言，朝廷设立了军权政权合一的州牧一职，成为凌驾于各县令郡守甚至刺史之上的官员，从此之后，各地州牧开始可以自行掌控一方的财政赋税乃至招兵买马等各项事务。
当然，一项制度本身是有利有弊，之所以朝廷最后能够施行，就是因为当时的掌权者认为州牧制度有助于稳定大汉天下。那么，到底州牧的设立是对是错？为什么说刘焉提出这项建议就是心怀不轨，足可以称为国贼？
我们简单的回顾下刘焉的出身。和后来的蜀汉昭烈帝刘备不同，刘焉的身世很清楚，是汉代鲁恭王之后，在东汉章帝年间因为封在竟陵，于是在当地落户，可以说，谱系的传承非常清楚，是公众认同的大汉皇族。并且，刘焉的家底还算不错，在刘焉时代还曾经以皇族的身份担任中郎，有一份比较体面的工作。可是，毕竟刘焉的家世已经没落，虽然比刘备要强几分，可是比起当朝的那些贵戚，又不知道零落多少。
《三国志》记载，刘焉“睹灵帝政治衰缺，王室多故”，于是向朝廷建言：““刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”表面来看，刘焉的这个建议，是因为汉灵帝即位以来任用宦官，屠杀清流，导致政治衰败，国家连续发生灾难，比如说震动全国的黄巾起义。可是真正的原因并非如此。
那么真正的原因是什么呢？我们仔细品味刘焉选拔州牧人选的几个标准，就可以知道刘焉到底在想什么。刘焉认为，朝廷为什么会暗黑，百姓为什么会受苦，那都是一些刺史太守搜刮钱财，祸害百姓。于是，选拔管理一方军事民政的重要人选的时候，必须选拔那些“清名重臣”。什么叫做“清名重臣”？就是舆论当中不爱钱，比较高尚有德行的人，并且不但是要有德行，还要是朝野公认的重要角色，那种民间的高士是不肯能直接担任州牧的。也就是两大标准：一个是不爱钱，一个是有身份。仔细对照刘焉，恰恰符合两个标准。刘焉是汉室宗亲，汉家兴亡，和刘焉那是一体的。何况刘焉是刘氏皇族中公认的有德行的君子。当初刘焉担任中郎的时候，老师祝公去世了，刘焉竟然辞官为老师服丧。做弟子的本来没有义务给老师服丧，可是，刘焉竟然能够如此，当然说明了刘焉不贪图名位。一位把官职看得很淡的官员，当然不会是一个盘剥百姓，搜刮钱财的庸俗官员了。
也就是说，刘焉其实是对照自己所具有的两大优势，提出了州牧选拔的标准。
不但如此，《三国志》记载，刘焉在提出设立州牧的建议之后，就积极运作，希望能够出任交趾州担任州牧。交趾在现在的广西、越南地区，是东汉版图的最南端。本来，交趾并非是一个州（省级），而是一个郡，可是因为交趾连年发生少数民族叛乱事宜，朝廷为了清剿，特别提升交趾的级别，成为州，派遣刺史和多位太守前往镇压。应该说，刘焉还是有眼光的。交趾是个好地方，远离朝廷风波，凭借刘焉的威名和手段，把交趾改造成刘焉的私人财产，不是什么难事。像后来交趾的刺史士燮，就几代人割据交趾，一直到三国后期才为东吴所灭。
可是，刘焉没有当成交趾州牧，并非是有人阻挠，或者刘焉改变心思，想留在朝廷为国效力了。而是当时有一个非常擅长风水的大师，叫做董扶的人告诉刘焉：“京师将乱，益州分野有天子气。”董扶说，京城就要发生大乱，而益州那个地方已经出现了天子的云气。刘焉就放弃了交趾，改为运作自己出任益州牧。
恰巧当时的益州刺史郤俭盘剥百姓，整天就知道捞钱，结果怨言四起，朝廷上下都说郤俭实在不像话。加上并州的刺史被杀，凉州的刺史也被杀，各地暴乱四起。刘焉的设立州牧的观点，就得到了更多人的支持。既然益州刺史名声很臭，那么，由有清名的汉室宗亲刘焉出任益州牧，代替天子管理一方，就顺理成章，水到渠成了。
当时谁在掌权呢？大将军何进。何进为了收揽人心，采纳了刘焉的建议，任命刘焉担任益州牧，同时任命刘表担任荆州牧，刘虞为幽州牧，三位宗亲担任三个大州的州牧。这三个人中，刘焉和刘表都有着自己的小算盘，唯独刘虞忠于汉室，没有割据之心。可是，有割据野心的刘焉和刘表，倒成就了二十年的霸业，而忠于王室的刘虞反倒很快被公孙瓒杀害。人世的善恶结局，往往就是这么无情。