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晚清的中国海关：外国人管辖下最清廉的政府机构

在清朝，贪污成风，“三年清知府，十万雪花银”。但晚清，却有一个衙门以廉洁著称，它就是中国海关，被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。 第二次鸦片战争后，清廷同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签订的 《通商章程善后条约：海关税则》。海关最高长官称“总税务司”，实际上全权负责管理海关事务。 1863年，英国人赫德接任总税务司，开始长达近半个世纪对中国海关的管理。面对海关的腐败问题，赫德不想用反贪风暴来改变海关。他要做的是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。 1865年，他力主淘汰中国传统的旧式清册，建立一套 “严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。新制度对海关税收的上缴和留用有便于查询的记录。 与会计制度相配合，赫德还建立起新的审计制度。他专门设立稽查账目税务司，作为一个独立机构，对各关财务会计进行监督，每年至少去每个港口检查账簿和账目一次，并且是抽查。因为海关不知道稽查税务司检查什么地方，不检查什么地方，因此他的巡查使一切更加仔细。稽查税务司的权力很大，一旦发现有不正当行为，有权停止任何税务司或关员的职务。 赫德做的第三件事是把海关重要岗位基本上都换为外国人。在选择海关雇员时，赫德要求进行全球招考、公开选拔，先后在上海、九龙、广州、青岛和伦敦等地设置考点。任何人和机构，包括赫德自己都不能塞人进海关。

1864年7月29日，赫德与中国官员董恂和文祥有过一次有趣的对话，内容是漫谈中国传统文化中的“道德”。赫德回忆：“中国人说人性善，我们说人性恶。中国人寄希望于用教育养成规矩，我们则通过惩罚树立法律和规章。 ” 配合上述制度改革，赫德还进行工资制度改革。他认为，为使海关改革卓有成效，必须高薪养廉。但前提是公开透明，把海关关员的收入晒在阳光下。以华人为主的职务，工资虽然低于洋员，但相比当时中国的工资标准，几乎是其他国家行政机关的两倍。 除基本年薪外，关员还享有年度奖金和福利津贴。在海关干得越久，待遇就越高，这无形中提高了他们参与腐败的成本。 赫德不仅在海关实行高薪养廉，还把这一做法作为一项重要建议，推荐给清朝政府。当然，后者并没有采纳。 高薪养廉的结果之一，便是海关经费的大幅增长。在赫德以前，广东海关每年不过花掉一万多两银子，但在他接任后，经费每年达3168000两。赫德的理由是：“如果不给足够的资金，就无法期望他们保持廉洁。 ” 但清政府却很痛快地批准了这个经费标准——中国官员们认为这些经费花得值：在赫德管理下，关税收入迅速提高。 1861年，海关税收是490余万两。仅仅十年后，就达到1100余万两。到1904年赫德离职时，已经达到30206504两，是原先的6倍多。 同时，1861年海关税收约占清政府财政收入的9％，到1887年，海关税收已占到清政府财政的24．35％。清政府在濒死的边缘，从赫德主管的海关输入大量新鲜血液，由此苟延数十年。英国人魏尔特在《赫德与中国海关》一书中记载：“赫德任期，中国海关人员的违法行为没有超过五起。” 1908年，清政府赏赫德尚书衔，并在他死后追封太子太保。这是外国人在清朝获得的最高荣誉。