唐朝初年，在重要的州设立都督府。后来各州设节度使或经略使等。节度使或经略使等被称为藩镇(方镇);藩镇也指节度使等管辖的地区，以及所统辖的武装力量。安史之乱平息后，藩镇数量激增。当时众多在平叛过程中立有战功的将领需要封赏，于是朝廷任命了一批节度使。这样委任的节度使很多，以致“方镇相望于内地”。同时一些已经归顺的安史旧将需要安置。朝廷担心他们降而复叛、战端重开，因而对他们采取了姑息政策，拿出河朔三镇(即黄河以北三镇，包括魏博、成德、幽州)安置他们，任其为节度使。将这些反覆乱臣、悍将安插在朝廷鞭长莫及的河朔三镇，并委以节度使重任，后患无穷，种下了日后长期动乱的祸根。
藩镇的问题主要出在权力过重，没有制约，朝廷失控。唐初藩镇仅仅掌管所属地区军队(不是全部)。朝廷另委刺史掌管行政，兼管一部分军队;同时委派按察、安抚、度支、营田、转运各使，分别负责考察官吏，视察战乱或受灾地区，管理财政，主持屯田，调运粮食等。不久，按察、安抚、度支、营田、转运各使，都由节度使兼任;不但如此，节度使还管辖所属各州刺史。于是，境内全部军队都归节度使掌握，并握有政权、财权等各项权力。他们在境内任意扩充军队，任命官吏，征收赋税。不向朝廷报户口，不让朝廷在其辖区委派官吏，征收赋税。河朔三镇迅速坐大，拥有跟朝廷抗衡的实力。
魏博节度使田承嗣召募军人子弟，作为卫兵、亲兵，称“牙兵”或“牙军”，待遇优厚，不胜骄宠，年代久远，父子相袭，形成盘根错节的势力。牙兵本是藩镇用以护卫自己及冲锋陷阵的私人部队，后来因势力扩张，变为挟制藩镇的可怕力量，他们“变易主帅，事同儿戏”。成德、幽州两镇及其他一些方镇也无不如此。牙兵逐帅、杀帅之风沿习200年之久。至五代，此风依然很盛。
牙军废立节度使，始于唐肃宗乾元元年(758)。平卢节度使王玄志死，部将李怀玉杀王玄志之子，推其亲戚侯希逸为平卢军使。朝廷委曲求全，承认既成事实，以侯希逸为节度副使。司马光在《资治通鉴》中就此事评论说：任命节度使这样的国家大事，朝廷仅派一名宦官，前往有关方镇，名为考察军士情绪，实是迁就纵容，军士想立谁为节度使，朝廷就立谁。“自是之后，积习为常，君臣循守，以为得策，谓之始息”。“士卒得以陵偏裨，偏裨得以陵将帅，则将帅之陵天子，自然之势也”。“由是祸乱继起，兵革不息，民坠涂炭，无所控诉，凡二百余年”。平卢牙军立侯希逸，开了一个很坏的头，朝廷不加制止，其他藩镇的牙军乃有恃无恐，群起效尤。
河朔三镇历任节度使共计57人，由朝廷所委任的，不过4人。其余或世袭，或自立，或牙军拥立。唐宪宗曾与宰相杜黄裳讨论藩镇问题，杜黄裳说：“德宗自经忧患，务为姑息，不生除节帅，有物故者，先遣中使察军情所与则授之。中使或私受大将赂，归而誉之，即降旄钺，未尝有出朝廷之意者。”大意是说，唐德宗对藩镇一意姑息，节度使活着时，不敢将其免职。节度使死了以后，才敢派宦官前往“考察军情”。宦官受人贿赂，回到朝廷，就专说此人好话，朝廷于是将代表节度使权力的标志“节铖”授予他。当时朝廷根本就不能按自己的意愿任命节度使。唐德宗等帝王对藩镇实行姑息政策，将包袱和矛盾留给后代，以致问题越积越多，积重难返。