北宋时，民间高利贷非常猖獗。那些放高利贷者，贷给穷人的利息，往往是本钱的两倍或三倍，以致造成许多下等户农夫破产。实施“青苗法”的本义，是为了实现国家与农民互惠互利。该法规定，如有需要，农民可在每年夏秋两收前，到当地官府借贷现钱(青苗钱)或粮谷，以补助耕作，收获了再附带一部分利息偿还官府，一来使资金周转困难的农户免受高利贷剥削，二来不致影响了农业生产，三来官府也可以收些利息来增加财政收入。
青苗法是“熙宁变法”的一项重要内容。对于推行青苗法，王安石一开始很有信心，因为早在他任鄞县父母官时就试行过这一法律，效果很好。后来陕西转运使李参以及京东转运使王广渊不谋而合，先后在自己的辖区开展过“试点”，都取得了不错的效果。为了慎重起见，在正式实施这项法律前，王安石又特意先在河北、京东、淮南三路再进行试点，待取得经验后，才正式推向全国。而且，在颁行之前，他还特别加上了“禁抑配”这一条款，即禁止强行摊派贷款。
但就是这样一部法律，在全国各地实施时却出现了截然相反的情况：有的地方严格按照朝廷的规定办事，执行得好，百姓得到实惠，对此法就非常拥护，老百姓就欢天喜地地歌颂朝廷。
而在另外一些地方却出现了严重的偏差，究其原因，主要是因为这些地方的官员或为了政绩工程，或为了从中渔利，甚或对新法原本就很抵触，于是便故意捣乱，不按规定办事，在实际执行过程中想方设法多放贷款，多收利息，不惜层层下达指标，强行摊派贷款，特别是将贷款强行摊派给不需要贷款但有偿还能力的富户，而不愿贷给真正需要的贫农，由此引起了富户与贫农的共同反对。百姓对新法自然也就怨声载道。
据史料记载，虽然官方规定的利率半年是20%，但是地方官员们却常常私自提高利息到30%甚至更多。如在陕西，农民向官家借陈米一石，到还的时候是新的好小麦一石八斗七升五合，“所取利近一倍”。
有的记载甚至说实际利率有达到原先设定的3至5倍的，比高利贷还要高许多。若光是私自提高利率倒也罢了，农民如果嫌利息太高，不去借就是了。但要命的是，地方官不仅擅自提高利率，而且还“抑配”，也就是强行摊派，分任务，下指标，逼迫百姓借钱。
为了保证青苗钱的可回收性，新法原本规定“五户以上为一保”，商量好要借多少钱，大家互相担保。
而到了执行过程中，竟变成了官府强令富户为各等级贫户提供担保，并向各等级民户摊派青苗钱。
收钱时若贫户无力偿还就向富户索取，将贷款的风险转嫁给富户。
如此一来，实施青苗法就成了官府辗转放高利贷，收取利息，盘剥百姓的苛政。而青苗法也自然就由良法蜕变成了一部让“天下汹汹”、“民怨沸腾”的“恶法”。