在我国古代的封建王朝由于条件有限，不能对所能触及的所有地方都实行郡县统治，特别对一些偏远的少数民族地区更是无法实施有效的郡县统治，但又不能放弃，于是，为了笼络一些少数民族势力而使之不生异心，智慧的中原王朝便想出了一个古代版的“一国两制”，甚至是“一国多制”政策，那就是充满智慧的羁縻政策。所谓“羁”就是用军事和政治的压力加以控制，“縻”就是以经济和物质利益给以抚慰，即在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中原王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。
这种羁縻统治起源于战国时期秦国灭巴蜀之后，据史载，“秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其巴氏爵比不更。”秦昭王与巴人盟誓，“秦犯夷，罚黄龙一双;夷犯秦，输清酒一钟。”汉朝对秦国的这种做法也有继承和发展，册封少数民族首领为“王”“侯”“长”，又采用和亲、朝贡、互市等方法进一步笼络。
南北朝时，由于中原王朝力量非常孱弱，往往会同时出现多个政权均声称自己是天下之主，要求周边诸国朝贡的局面。各小国无奈只好同时向多个大国朝贡，更有一些国家一边接受朝贡，一边又向更大的政权朝贡。使得这一时期的朝贡体系呈现出多元的网状特征。这段时间内中原政权往往采取“羁縻”政策取代原有的册封制度，最主要的特点是，封赐的不再仅仅是王号，而是和直属官员相同的官职，比如南朝宋顺帝就曾封百济国君为“镇东大将军”，封日本国君为“安东大将军”(看来这南朝宋国虽不大，却不失大国气度啊!)。
到了隋唐，特别是唐朝时期，这种做法成了正式的国家制度，形成了“怀柔远人，义在羁縻”的民族政策，使在“遐荒绝域、刑政殊于函夏”的羁縻府州制度得以全面推行。唐太宗时开始，更是达到了普遍封赐各内属的地方首领官职，设立羁縻州、县，以体现其“华夷一家”的思想。如渤海国君被封为“忽汗州大都督”、疏勒国君被封为“疏勒都督”等等。具体来说，唐朝实行的羁縻制度有三种情况：第一种是在唐朝军事力量笼罩之下的地区设立的羁縻州、县，其长官由部族首领世袭，内部事务自治，并进行象征性的进贡，但是负有一些责任，如忠于中原政府、不得吞并其他羁縻单位和内地州县，以及按照要求提供军队等等，实际上中原政权将其视为领土的一部分，文书用“敕”;第二种是所谓的内属国，如疏勒、南诏、契丹等，一般封为都督或郡王，有自己的领土范围，但是其首领的政治合法性来自於中原政府的册封，不能自主，中原政权将其视为臣下，文书用“皇帝问”;第三种是所谓的“敌国”和“绝域之国”，如吐蕃、回纥、日本等，虽然可能亦有册封，然多为对现实情况的追认，其首领的统治合法性并不依赖中原政权的册封，中原政权的文书多用“皇帝敬问”。
五代十国时期，由于封建势力割据激烈，少数民族地区各土著首领在羁縻州的基础上，趁中原各国相互征战之机，亦相互攻伐，以大并小，以强吞弱。一些强宗大姓扩张势力，逐渐脱离中央王朝的控制，成为地域性封闭的独立小王国。
宋朝统一内地之后，顺应了五代时期形成的这种情势，摄唐制并使羁縻政策更加完善，“树其酋长，使自镇抚”，并进一步笼络少数民族首领，对“其有力者，还更赐以疆土”，特别加强了对第一种情况羁縻州、县的控制，在部族首领之外，加派中原王朝任命的监管官员。羁縻政策成为宋王朝统治鄂西少数民族地区的一项极为重要的政策。作为整个治国安邦政策的一个重要组成部分，这项政策在土家族地区有其自身的内容和特点。
到了元明清时代，羁縻政策逐渐演变为土司制度，经历明代小规模及清代中期大规模的改土归流政策，实际上很多少数民族地区都被纳入了中原政权的领土之中。到了民国及中华人民共和国成立，土司制度被彻底废止，取而代之的是部分少数民族有限的区域自治政策。