议政王制度
清开国初，除了设立八旗总管大臣与佐管大臣董帅军率之外，还特设议政五大臣、理政十大臣“理治政刑”。天命元年(1616年)，努尔哈赤建元称汗。当时正是开创之初，中枢机构很不完备。努尔哈赤建立八旗制度时，同时建立议政会议，成为后金政权的中枢机构。由贝勒、大臣组成的议政会议，其职责是“协议国政”，所议决皆军国大事，所以，作为中枢机构的议政会议，其职能是军政不分的。参加议政会议的五大臣，也是在建立八旗制度同年所设置的。
后金初年还实行八王共理国政，八王既是八旗旗主，又管理国政，处理军国重务，中枢机构仍然是文武不分，国家行政与军事征战不分。天命八年(1623年)，又设八大臣为八王贝勒之副，其职责是察八王贝勒处事是否公正，经画国事，筹划军事，举贤黜不肖，使经理国事，各得其宜。皇太极即位，与诸贝勒议定，设八大臣(八旗每旗一人)为固山额真(都统)，总理本旗一切事务，出师打仗，各领本旗兵行，“凡议政处，与诸贝勒偕坐，共议之”。又设十六大臣，每旗二人，负责调兵驻防，审理词讼。诸王贝勒与八大臣偕坐议政，形成为议政王大臣(会议)，是最高的决策机构。
内三院
天聪五年(1631年)，仿明制始设六部：吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，以贝勒王主部务，下设承政、参政、启心郎等官，满汉兼用。
天聪十年(1636年)，将原来掌管翻译文书、记注国史、出纳奏章、传宣诏令、办理“国书”、撰写功臣敕书的“文馆”改为内三院，即：内国史院、内秘书院、内弘文院，分任职掌。内三院共设大学士四人(内秘书院二人)，学士十五人。同年五月，又设都察院，共六部二院，称“八衙门”。至此，其行政机关与军政征伐机关与组织才分别开来，改变了过去军政不分、文武合一的格局，后金国家中央组织机构日趋完善。而内三院大学士也由单纯办理文书事务，开始在一定程度上能够参与议政。如秘书院大学士范文程，“所领皆枢密事，每入对，必漏下十刻始出，或未及食息，复奉召入”。范文程居清开国文臣之首，为皇太极心腹，以大学士参与议政决策，故内三院已隐然初具内阁的规模，且包含翰林院的职掌，如“进讲”、“侍讲”，编纂国史，撰拟祭告文等。
清军入关之后，满洲原有的血缘纽带组织而成的权力核心，随着清朝统治区域的逐渐扩大，已不能适应新的统治形势。为了处理日益繁多的政务，也必须效仿明制，设置内阁。另外，出于削弱诸王贝勒权力以及加强皇权的需要，也亟需设置内阁来削弱议政王大臣会议的权力。