从乾隆年间开始，清朝国力的就江河日下，逐渐衰落。到了晚清时，情况更是糟糕。内有起义动乱，外有列强逼迫，一种快要朝代灭亡的感觉，涌上清朝统治者的心头。
从国防角度讲，西北边塞直接面临陆地威胁。广阔的海岸线，又让列强的舰船可以直接登陆。所以，清朝一度在“塞防”，或者“海防”的问题上争论不休。
可是，谁也说服不了谁，毕竟都很重要。最终决定，同时防守。可是，两边都同样棘手。尤其是海防。中国自元朝以来，就开始推行海禁政策，朝廷对海军的发展，一直不是很投入。
虽然有水师，但更适合在江河上捉拿盗贼，完全不适合在海上作战。尤其是面对工业革命后的西方舰船。完全不在同一个时代的差距。
除了技术的差距，经费上，清朝也有明显不足。不管在世界哪一个国家，任何时候，想要筹建海军，都必须投入大把银子。充足的经费是发展海军的必要条件。
可是，晚清时，国库已经十分困窘。尤其是东南经历战火后，十几年都无法正常交税，对国库是一个很大的打击。每年国库，基本只能做到收入支出持平，甚至还常常亏空。
可是，就是在这种情况下，清朝筹建了北洋、南洋、福建、广东四支海军。这四支海军，虽然实力各有不同，但并不都是特别差。其中，南洋、福建、广东三支水师使用的舰船，基本以国产为主。占据经费较少，但实力较低。
北洋海军的舰船，基本从国外采购。战斗力最高，但费用也是最多的。因为舰船是外国人造的，在价格上，清朝根本没有什么谈判的余地。除了前期购置舰船炮弹需要很多钱，平时训练、维护、官兵军饷，也要耗费一大笔军费。
光绪元年五月，由执掌中枢的恭亲王奕訢带头，以皇帝名字下令，由李鸿章筹办海军事务。但是，如何筹集这笔军费，依然是一个很大的问题。
既然国库没钱，又不打算向外国银行借外债，就只能向地方筹钱了。同年七月，恭亲王奕訢会同户部商议，从沿海关税以及各省厘金中，每年划定400万两，交给南洋海军、北洋海军充作军费。
具体来说，就是从粤海、潮州、闽海、浙海、山海关五个关口，以及台湾沪尾、打狗两个港口抽调两百万两左右的关税。各省厘金，主要从较为富裕省份中抽调。
按照计划，江苏、浙江各提厘金每年40万两，江西、福建、湖北、广东各提厘金30万两，也是两百万两白银。
如果按照两支海军的军费投入，不能算充裕，但也勉强足够支配。更何况，当时南洋大臣沈保帧愿意把南洋军费先划拨北洋，供北洋海军发展。
不过，在实际情况中，却出现了很多问题。沿海关税拿出来比较容易，但厘金的抽调却很难。因为厘金的款想，原本是各地督抚自行征收的赋税。
晚清时，朝廷国库没钱，厘金占据地方收入很大一部分。现在要他们痛快把这笔钱拿出来，肯定没那么容易。虽然还是要拿，却可能出现拖延，或者少拿的情况。李鸿章虽然是北洋大臣兼直隶总督，却没有足够的权限，逼着各地督抚交钱。而且，海军军费，也常会被挪作它用。
光绪三年三月，清朝决定，把原本从沿海关税中调拨给海军的200多万两军费调拨一半，充作西征军饷，增加西北“塞防”的力量。除此之外，各地腾挪海军军费的情况也不在少数。
山西、河南遭遇灾荒，朝廷从海军军费中挪走20余万两。河南需要买米赈灾，又挪去4万两。甚至同治皇帝去世后，为他修建陵墓，也从海军军费中挪走4万两。其余细琐款项，各是不胜列举。
这样一来，海军军费必然出现不足。再加上各地厘金拖欠，军费只能从其他办法入手。为了补充军费的不足，李鸿章从淮军和长芦运库银挪116万两，又动用直隶海防捐112.8万两。
光绪十一年，海军衙门成立，由李鸿章担任，因此权限提高，可以逼着各地督抚认缴军费，这才总算勉强填补上的海军军费的不足。清朝才有了后来海军的成立。