清朝历史中，一向有“九大总督”的说法，分别是湖广总督、直隶总督、闽浙总督、两广总督、两江总督、东三省总督、云贵总督、四川总督和陕甘总督。这九位总督都执掌地方军政大权，且官位都在一、二品之间，地位极高。
虽然同被列为九大总督，但设立的时间，却并不完全相同。如东三省总督，它在光绪年间才正式设立。这种设立时间的不同，主要跟各地情况有关。
东北是清朝皇帝的发家之地，受皇家重视，地方治理上也是自成体系。从康熙到光绪，东北都只设立驻防将军执掌地方军政大权。
而在九大总督中，最早确立辖区、职权，形成定制的总督，则是两江总督。它在康熙十一年正式确立。此时距离清朝入关，虽然已经过去数十年。
可相比其他几位总督，两江总督的定制仍是早的。直隶总督需要等到雍正二年，才完成定制。陕甘总督则要等到乾隆二十五年才成为定制。
两江总督的最先正式设立，既跟当时的历史形势有关，也是因为两江总督自身的特殊。两江总督后来确立的辖区，包括现在的江苏、安徽、江西、上海一带。这片地区在清朝以前，就非常富裕。
两江地区可以供给朝廷国库至少三分之一的开支。晚清时，清朝曾丢了这片地区，不仅导致国库收入锐减，连内务府也因为收不上两淮盐税，跟着亏空，只能靠户部拨款度日。
这样一块地方，朝廷肯定要握在自己手中，才可以放心。顺治元年，清朝入关占领天下后，即让豫亲王率兵南下，次年占领南京，并立刻在此地驻扎重兵。但是，驻兵之后，如何管辖，就成了一个大问题。
清朝自关外统治天下，许多制度，只能沿袭明朝的做法。而总督制度，就是明朝曾经采用的方式。只是明朝总督制度仍有一些不足，且清朝又面临跟明朝不同的情况。要想更好治理地方，必然要探索出一套适用的总督制度。
其中包括总督的辖区、驻地、职权等，都是一个需要逐渐摸索的过程。跟巡抚不同，总督设立时，主要是为了协调多个地区的军事资源，侧重军事职权。所以对辖区有更多要求。辖区面积过大，总督容易拥兵自重，对朝廷形成祸患。
辖区面积过小，总督难以发挥原本该有的效果。设立九大总督以前，清朝也设立过其他总督。如直隶山东河南三省总督、宣大总督、山西总督等。这些总督最后都因为辖区、职权等问题，被先后裁撤。
对两江地区的管辖，清朝也煞费苦心。顺治四年的时候，清朝在江宁(南京)设立总督，管辖江南、河南、江西三个省份。顺治六年时，分出河南，改为江南、江西总督。
顺治十八年，分别设立江南总督和江西总督。到康熙四年的时候合并，改称两江总督。到了康熙十三年的时候，三藩之乱起，江西处于战乱前线，于是被分开。直到康熙二十一年后，才正式定制。
但是，无论整个过程，清朝必须加快两江地区的制度完善。除了因为这个地方的富庶，还有一个因素在于，两江地区距离京城较远。
虽然有运河贯通南北，可毕竟不像直隶京城这样，距离朝廷更近，能够更放心些。所以，两江地区比直隶地区，更受朝廷重视。而最终确定两江总督的辖区，很大一部分因素，也是从军事上考虑的。毕竟总督的职权，也是侧重军事。
两江总督的辖区内，江西、安徽、江苏都以长江做为枢纽，构成一个完整的军事防区。它们各有优势，江西占据长江上游的战略要地，南可以争夺吉安、赣江，北可以争夺九江、湖口。
安徽扼守长江上下游，省内山川交错，一直是兵家必争之地。江苏除了有长江作为屏蔽，又是当时赋税、人口最多的省份。如果握有这片地方，就可以获得争夺中原的资格。
而且，这三个省份的山形地势又可以互相连接，疆土并连，可以互相呼应，南北兼顾。让两江总督管辖这个地方，可以说是顺理成章的事情。当然，清朝对于两江总督，也加了其他限制。
除了在选人上极为小心，又让巡抚、御史等官职监督两江总督。又在两江总督的驻地上，设立了江苏巡抚的职位。这是全国独一份的。一般而言，清朝总督驻地省份的巡抚，都由总督兼任。
这个做法，当然是考虑到两江地区的事务繁杂，可也是为了牵制两江总督，让它不至于逾越界限。两江总督在辖区、职权上的定制，也为清朝设立其他总督，给出了经验和参考的办法。