明朝万历年间张居正推行“一条鞭法”，赋税一律征银上交国库。
但是，由于当时没有标准化银元，地方官府需将百姓交纳的零碎银两重铸为银锭才能上交，而熔铸过程中，原银两会有些许损耗。
由此，地方官在百姓缴纳田赋时往往要求加收这部分损失，即所谓“火耗”。
通常来说，碎银熔铸的损耗其实并不大，每两至多也不过一至二分，即百分之一至二;粮食在储存运输过程中的损耗及成本或许会大一些，但这些看似合理的要求，最后都无一例外的膨胀十几倍甚至几十倍。
之后的所谓“耗羡”，都已不是原始字面上的意思而发展成正税之外的附加税，不容小视。而最耐人寻味的是，这些收入并不上交朝廷而归地方官府掌管，朝廷虽明知于此，却从来没有公开承认过。
康熙年后，征收火耗一如明代，且有不断加重的趋势。到康熙末年，火耗却越征越多，河南、山东等省的火耗率甚至达到正赋的八成左右。
这些私征、私派、私用的所谓“耗羡”，不但加重了百姓负担，而且被地方官吏们视为约定俗成的“半合法”收入。如此，法外之税，又无监管，官吏们自是上下其手，腐败丛生。
雍正即位后实行“耗羡归公”改革，其主要包括几点：
1、耗羡应公开并限定数目，“若不限于一定之数，则小民将无所遵依，而不肖州县反得任意多征”;
2、耗羡收取后，与其留于州县，不如提解国库(藩库)，由大吏分拨，“通省遇有不得已之公费则可支应而不必分派州县，州县则无由藉端科索里甲，于是私派亦可禁绝”。
一言而辟之，耗羡归公的本质在于财政公开化、透明化，即将此前征收的耗羡银由“非法”变“合法”，同时由“暗征”变“明征”，并使其数量和用途固定化。
这样一来，地方官员不得再私自加派，明规则取代了潜规则，此前说不清道不明、半明半暗的财路由此被堵死，原本流失到州县官员手中的非法所得也被收归藩库国库。
这种做法，不仅完善了之前的财税制度，而且也是一种反腐、防腐的制度创新。
事实证明，雍正朝实行耗羡归公后，康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制，而各省火耗率的普遍降低，也在很大程度上减轻了百姓的负担。
以河南、山东为例，其火耗率由之前的八成分别降低到13%、18%，其他各省通常在10%-20%左右，四川最高为30%，富庶地区更低，如浙江仅5%。
此外，实行耗羡归公也在一定程度上弥补了地方亏空并充实了国库，为之后的雍正新政创造更好的环境。