宣统三年四月初五日(即1911年5月8日)，清廷颁布《内阁官制》，并公布了第一届的内阁名单，这届内阁由十三人组成，庆亲王奕劻担任内阁总理大臣，那桐、徐世昌为内阁协理大臣。十三人名单中只有四名汉人，其余有七名皇族和二名满洲贵族，因此招致了立宪派的不满，称之位“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立，既有主观原因又有客观原因。主观原因要追溯到日俄战争时期。日本赢得了最终的胜利，这让清廷上下都十分震惊， 1905年五大臣出洋考察，认为日本之所以能战胜俄国是因为建立起了君主立宪政体。于是在1906年6月底7月初，端方、戴鸿慈等人联合上《请定国是以安大计折》，里面提及中国遭受外国欺侮的主要原因在于“内政不进步”，由此建议清廷要尽快确立君主立宪体制，实行责任内阁制。此折一出，在朝廷中引起了不小的波澜，于是形成了对立的两派，一派就是端方等人主张君主立宪;另一派是以铁良为首反对设立责任内阁，反对废除军机处。双方相持不下，清廷没有认可设立责任内阁这一方案，但要求实行君主立宪的呼声日益高涨。
客观原因则是日本对中国的威胁日益加深， 1906年日本就在东北成立了“南满洲铁道株式会社”和关东州都督府，清廷急需寻找挽救时局危机的方法。到了1910年9月，各省代表在资政院会议上提出要颁布宪法，组织内阁，认为现有的军机处责任不明，要求设立新的责任内阁，同时开始国会请愿活动，要求开国会。这时时局日益危急，即便在清廷内部，也出现了越来越多要求设立责任内阁的声音，最有代表性的是1910年9月30日，广西巡抚张鸣岐上奏朝廷，认为筹备宪政应从本源入手，而本源就是实行责任内、开国会。可以说地方督抚的“发声”很大程度上影响了朝廷的决策。1910年11月4日，清廷宣布宣统五年(即1913年)召开国会，并要将九年预备立宪期限缩短为五年，并在第二年的5月8日正式成立责任内阁。
只是如前所述，这届内阁名单的公布，引起了立宪派的纷纷不满，后者通过各种方式向清廷请愿，希望重回宪政轨道，结果屡次遭到了朝廷的置之不理。地方的汉族大员也有很大的意见，因为所谓“皇族内阁”的成立即将剥夺他们直接向皇帝上奏的权利，而且各省交由内阁统辖，也是他们不能接受的。立宪党人和平请愿失败的情况下，部分倒向了革命阵营，最终武昌城头枪炮声响，清末新政也随之流产。