1905年以后，宪政改革成为大清政治体制改革的主要目标。召开国会、建立责任内阁成为朝野内外激进宪政派的强烈诉求。
为了回应朝野各界的呼声，同时也是为了大清江山能够国祚绵长，1906年9月1日，慈禧太后颁布预备仿行宪政的谕旨。这是朝廷第一次做出立宪的承诺，海内外宪政势力为之欢欣鼓舞。
从一个传统的东亚式的专制社会转型到宪政制度，这是需要一定过渡的，政治变革需要在稳定环境中实现，这一点原无可厚非。
1908年8月，慈禧太后的朝廷宣布宪政预备期为9年，也就是从1908年直到1917年都是宪政的准备期。对古老中国而言，实现政治制度的现代化，9年的准备期并不算长。没有一个现代化的社会，宪政民主皆是空谈。但是对于急躁的近代中国而言，9年就显得有点太漫长了。
在公布立宪时间表的同时，朝廷还颁布了中国历史上第一部宪法《钦定宪法大纲》，这几乎是一部《大日本帝国宪法》克隆版。在总共23条的宪法中，有关所谓“君上大权”的就有14条，宪法之下的皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。大清与日本不同，日本民众普遍相信天皇是天照大神的后代，天皇家族确实真的是万世一系。即便历史上出现过幕府专权的时代，但是明治维新之后，天皇又满血复活了。中国历史上并没有什么皇权神授这回事，皇位都是打出来的，改朝换代靠的就是枪杆子。“万世一系”，不过是骗人的鬼话。日本宪法可以高调强化君权，大清宪法则不可以。
慈禧太后和光绪皇帝驾崩之后，大清宪政改革仍然需要继续前进。1909年3月，摄政王下旨再次重申朝廷宪政改革时间表。同月，各省谘议局相继成立，这是临时省议会意义的机构，大清政改走出关键一步。
1910年10月，临时国会性质的资政院在北京成立。速开国会之呼声并未因此而停息。面对强大而急躁的宪政激进派，面对越来越强势的速开国会呼声，摄政王载沣和他的政府还能不能坚持原有计划，稳步推进政改呢?面对强大的舆论压力，摄政王没有能力再坚持了，立宪预备期从9年减至5年，1913年将会召开大清第一届国会。
除了国会，宪政派的另一个制度诉求就是责任内阁。按照议会制的政治原则，责任内阁应当产生于国会选举，由国会来决定内阁的人选。依照这个原则，责任内阁应当产生于1913年第一届国会召开之后。但是，在当时一切都是那么急躁，没有多少人会去注意这种程序的意义。
1911年，朝廷宣布宪政改革先从行政部门突破，先成立责任内阁。这完全是前后颠倒的一种失当政策，未经选举，何来内阁?
1911年5月8日，朝廷公布《内阁官制》、《内阁办事暂行章程》、《内阁属官官制》、《内阁法制院官制》四份文件，这意味着实行责任内阁制的法理基础已经具备。与此同时，始设于雍正年间的军机处正式寿终正寝。
责任内阁的组织原则既然已经确立，下一步便是正式建立这个内阁了。早在1910年11月，朝廷中枢就已经开始会商日后责任内阁人员安排的问题了。未来的责任内阁之中，最为重要的职位莫过于阁揆，也就是所谓的内阁总理大臣。当初1906年丙午官制改革中，奕劻赞同责任内阁方案，最为重要的原因就是他有意成为未来的内阁总理大臣。而到了1910年，责任内阁制真要建立了，奕劻还会汲汲于问鼎阁揆宝座吗?昔日，奕劻执掌枢垣大权，而外有袁世凯的北洋集团为之奥援，庆王势力可谓独步朝廷。即便有瞿鸿禨、岑春煊之类的政敌势力，也难与庆袁组合抗衡。在这样的权力结构的底色下，奕劻有意出任首任内阁总理大臣也是顺理成章的。
到了摄政王载沣时代，朝廷的权力格局发生了重大变化。庆王奕劻的好基友袁世凯被罢黜了，一班年轻的少壮亲贵迅速上位，这些人大都看奕劻很不爽。载沣擢用的这批年轻贵胄也并非铁板一块，内部势力纷争也很复杂。
摄政王载沣秉政之后，醉心于亲贵集权，尤其是皇族集权，一班新晋少年贵胄纷纷进入帝国权力中枢。然而，事与愿违，亲贵皇族们却自身四分五裂、结党营私，贵胄集团无法形成合力。
在这样一个纷乱复杂的权力格局之中，无论是谁当上未来的内阁总理大臣都难以纵览全局，各派势力只会暗中拆台，而不会全力支持。
不过，即便是在朋党林立、政争不息的情况之下，能够问鼎内阁总理大臣宝座的人也并不多。以资历而言，元老勋旧奕劻自然是最佳人选，久掌中枢，且是新政改革的掌舵之人，理所应当地可以出任第一任内阁总理大臣;以能力而论，出过洋的宪政倡导者载泽也有能力登上阁揆之位。
但是，非常吊诡的事情出现了。1910年11月4日(宣统二年十月初三日)谕旨宣布预即组织责任内阁的重大决议之后，这帮天潢贵胄们却都不愿意出任内阁总理大臣了。原本，奕劻是舆论普遍认为的阁揆人选，“惟总理一席，仍多推重庆邸担负，而庆邸坚不承认”，且 “又有推重泽公之议”。当时《时报》曾这样报道：“闻组织内阁一事，其一切组织之手续，尚是目前即办之事，惟总理大臣一席，甚难推定，庆邸辞之甚力”。皇族之中的少壮派翘楚毓朗和载泽“亦皆不肯明言担任，故议商数日，毫无结果”。奕劻和载泽竟然踢起了皮球，都不愿出任这个总理大臣。
尽管奕劻极不情愿充当这个出头鸟，但是摄政王觉得这个职位必须由奕劻这种老江湖来坐。在新内阁组织原则的一系列文件颁布同时，大清第一届责任内阁的名单也公布了。
内阁总理大臣：庆亲王奕劻(皇族)
内阁协理大臣：那桐(满)、徐世昌(汉)
外务大臣：梁敦彦(汉)(邹嘉来署理)
民政大臣：善耆(皇族)
度支大臣：载泽(皇族)
学务大臣：唐景崇(汉)
陆军大臣：荫昌(满)
海军大臣：载洵(皇族)
司法大臣：绍昌(皇族)
农工商大臣：溥伦(皇族)
邮传大臣：盛宣怀(汉)
理藩大臣：寿耆(皇族)
这是大清第一届责任内阁，但因国会尚未召开，政府也声明这是过渡内阁。不过这个过渡内阁的人员构成着实让人觉得奇怪，从阁揆、副阁揆到各部大臣，一共有13个人。在这13个人中，9人是满人，其中皇族竟占7人。此名单一经公布，举国哗然，舆论谓之“皇族内阁”。即便是一贯主张体制内改革的梁启超也愤然说道：“将来世界字典上决无复以宣统五年(1913年)四字连属成一名词者”，“诚能并力以推翻此恶政府而改造一良政府，则一切可迎刃而解。”
摄政王载沣为何一意孤行，力推“皇族内阁”呢?难道他一点政治嗅觉都没有吗?如果我们从慈禧晚年的施政开始梳理，就会明白“皇族内阁”为何会横空出世了。
1907年6月18日，慈禧太后下旨，命醇亲王载沣在军机大臣任上学习行走;1907年9月20日，贝子溥伦被任命为资政院总裁;1908年2月2日，实授载沣为军机大臣。1909年7月15日，载沣以摄政王身份摄行陆海军大元帅职务，并以其弟载洵为筹办海军大臣，次日，又以其另一弟弟载涛管理军咨处，形成摄政王三兄弟把持军政的局面。1910年8月17日，贝勒毓朗补授军机大臣。1910年11月5日，载泽、溥伦奉派为纂拟宪法大臣。
从庚子之后，大清朝廷就有意扶持满人，尤其是亲贵势力，想以此解构咸同以来汉人官僚集团日益强大的现实。故而，一大批皇室贵胄在政坛中枢崭露头角。不仅如此，一批满蒙旗人督抚也在地方崛起，譬如端方、锡良。所以说，“皇族内阁”延续了慈禧晚年满人专权的思路，是这种执政理念登峰造极的产物。
按理说，皇族内阁中的阁员也并非都是草包。总理奕劻虽然官声恶劣、贪腐之名享誉环球，但却是个公认的改革派，甚至公开赞同三权分立;载泽、溥伦、善耆、绍昌则是体制内的积极宪政主义者，也是皇室贵胄中颇有才学之士，声望一直颇高。从能力而言，这个内阁并不糟糕，甚至是个不错的选择。但是，在汉民族的民族主义日益高涨的晚清时代，这种安排就显得很没有智慧了。
这一名单的出笼，让天下人心寒，不仅一般民众心寒，就连汉人大臣、督抚也因而与朝廷离心离德。舆论普遍认为，大清朝廷仍将国家权力视为爱新觉罗家族的私产，他们不信任汉人，甚至也不信任非皇族的满人，只相信一小撮根红苗正的皇室亲贵。满洲皇族至死也不会放弃掌握权力的快感，这个所谓的责任内阁是对君主立宪精神的践踏，这就正好印证了革命派对满清朝廷的指控：欺压汉人的“鞑虏”!若要汉人解放，舍革命而无他法!