宋朝的监察体系一直以严密复杂著称，从中央到地方设立了多重监察机构，对官员的监察几乎无孔不入，无死角全覆盖，因此得到后世充分肯定。在宋朝独具特色的监察体制中，走马承受公事是最具特色的一个，这个职务在宋朝之前没有，宋朝之后也没有，它拥有一个奇葩的名字，仅有一百多年的历史，却是宋朝监察体系中极为重要的一环，也是皇帝驾驭臣下的重要棋子，曾为维护赵宋王朝的统治发挥过积极作用，最终却因过多弊病而被抛弃，也反映出整个宋朝监察体系的局限性。
走马承受公事(剧照)
走马承受公事是什么?
宋朝官制是我国古代官制中的奇葩，产生了一批拥有奇葩名字的官职，走马承受公事即是其中之一。
走马承受公事只是一个简称，它的全称是“诸路经略安抚总管司走马承受并体量公事”，共十八个字，没几个人能记得下来，所以就连宋人自己也不说全称，只说简称，比如“走马承受并体量公事”、“诸路承受公事”、“走马承受公事”、“走马承受”等，最简单的直接称呼“走马”、“承受”等。
简单地说，走马承受公事是宋朝特有的监察官，是皇帝的耳目，直接受皇帝指挥，向皇帝请示汇报工作，所谓“承受公事”，承受的不是一般“公事”，而是皇帝交办的“公事”。
为何设置走马承受公事?
宋朝为什么搞出“走马承受公事”这种奇葩官职?根本而言，是出于巩固皇权的需要。
秦始皇画像
自秦统一六国，建立第一中央集权制国家以来，如何建立完善监察体系，加强对地方的监督就成为一个极其重要的课题。纵观宋朝以前的历史，监察体系完善与否、发挥作用如何，直接影响乃至决定了一个王朝的命运，汉之刺史、唐之按察使、采访使、观察使等等，最初都是朝廷派往地方的监察官，大唐帝国一度强盛，四海八荒臣服，地方服膺听命，监察体系发挥了重要作用。
但随着这些监察官的权力不断扩大，从监察官变成军政主官，从监督者变成被监督者，甚至一人身兼监督者和被监督者双重身份，原有的监察体系就遭到破坏，监察失去了最重要的独立性，中央失去对地方的有效监督和制约，结果导致安史之乱。安史之乱后，唐朝未能重建监察体系后，使得实力武将擅权跋扈，节度使拥兵自重的现象更加严重，进而形成藩镇割据局面，极大威胁了唐帝国的集权统治。最终，唐朝灭于朱温之手，而朱温就是最强大的藩镇，足见一套独立有效的监察体系何等重要。
朱温画像
晚唐五代是武人的天下，由于缺乏对实力武将和地方藩镇的强力监督，也没有形成健全的监察体系，导致“兵骄而逐帅，将强而叛上”，骄兵悍将，动辄造反，政权更迭频繁，著名军阀安重荣说过“天子宁有种乎?兵强马壮者为之!”五代十国的皇帝，大多数都是靠武力夺位，赵匡胤本人就是通过陈桥兵变夺取皇位，因此他建立宋朝后，吸取晚唐五代教训，致力于抑制武将，削弱藩镇。
在整体策略上，赵匡胤实行“崇文抑武”，以文官监督制约武将群体;在具体监察措施上，赵匡胤也有许多创举，比如设立武德司，作为特务机构，广泛搜集情报信息，监察文武百官;在军队设立监军，安插耳目眼线，监督统军将领;在州府设立通判，监督地方主政官员等等。但由于宋初统一战争离不开武将，宋朝不得不在边境部署重兵，赋予边将便宜从事之权，再设立监军，对边将进行监督。
宋太宗赵光义画像
宋太宗赵光义即位后，全面继承“崇文抑武”方针，在监察体系建设上更加严密复杂，进一步强化对武将群体和地方官员的监督。御史台、谏院等中央监察机构设在京师，监察力量对驻防在外的边将鞭长莫及，迫切需要其更直接、更有效的监督方式加强对边将的控制。赵光义本人热衷军事，喜欢亲自绘制阵图，亲授作战方略，在京城遥控指挥前线战事，也需要与沿边军事区之间及时传递情报。
这种背景下，走马承受公事应运而生。现存史料中最早记载走马承受公事的是《宋会要辑稿》：
“太宗至道元年九月，供奉官宋元度等五人分往镇、定、并等州及高阳关承受公事，当言上者，驰传以闻”。
赵光义将宋元度等5名低级武官分别派往镇州、定州、并州和高阳关“承受公事”，这几处地点都位于今天的河北省，是宋朝防御辽国的前沿一线，驻守大量兵马。由此可见，赵光义设立走马承受公事的初衷，是让这些使者收集情报信息，有任何需要向自己汇报的情况，及时上奏，说白了就是搜集军事情报，监督边将一举一动，防止他们拥兵自重，图谋不轨，借以巩固自己的皇权。
走马承受公事的职责权限
宋朝最初设立走马承受公事，主要是在河北、山西一带的沿边军事区，目的是监督统兵将领，后来宋太宗又在西北的陕西、西南川峡诸路等沿边军事区设立了走马承受公事;到宋真宗时，全国二十余路基本上都设置了走马承受公事;宋徽宗时，完全没有军事意义的东南诸路也都设置了走马承受公事，走马承受公事的职责权限也随之不断扩张，具体包括：
1、充当耳目，监督边将。
宋承唐制，在军队中设立监军，亦称都监，但五代宋初的都监逐渐取得领兵权，失去了监察的独立性，赵光义便设立走马承受公事一职，由他们充当耳目，监督统兵将领，边将若有不法行为，走马承受公事可以据实上奏，监督边将是走马承受公事的首要职责。
2、作为使者，传递信息。
宋朝长期与辽、夏、金对峙，战争不断，国防形势严峻，即便没有大的战争，也常有小规模侵扰抢掠，皇帝远在京师，不知前线情势，为防止“边防动息，州郡不法得以上达”，走马承受公事负责收集刺探军事情报，一旦边防有警，必须“驰驿上闻”，迅速向皇帝报告，让高层及时掌握边警，做出应对决策。另外，宋朝实行“将从中御”，当皇帝策划军事行动、下达军事指令时，走马承受公事就要充当使者角色，将皇帝的作战意图传授给统兵将领。
3、监察军队，参与军政。
最初，走马承受公事不得干预军政，即不得参与军事决策和指挥，少数走马承受公事越权干预军政属于个别现象，都被朝廷制止或纠正，如《续资治通鉴长编》记载：
“景德四年三月，上(宋真宗)曰：承受止当奏事，若欲闻兵政，非所宜也。寻有诏，缘边承受使臣，无得受部署钤辖差领军马，以图功赏”。
宋神宗画像
但宋神宗元丰年间，为加强对军队的监察，开始允许走马承受公事密察军队，军队种但凡违法乱纪之事，均可监察上报;宋哲宗时，更要求各路帅司调动兵马要向走马承受公事报备;宋徽宗更变本加厉，各路、州军的兵马大小事宜，几乎都要向走马承受公事报备：
“诸路州军有走马承受处，除边机，兵防，军期急速等，自依条制外，如有事出非常，稍涉要害等，仰州郡合属去处，限日下关报本路走马承受所”。
4、按察官员，采访民情。
宋朝地方行政区划分路、州、县三级，每路设帅司(经略安抚司)负责军事、漕司(转运司)负责财赋、宪司(提点刑狱司)负责刑狱、仓司(提举常平司)负责仓储，帅司、宪司、漕司、仓司的职责泾渭分明，却同时拥有对下辖诸州的监察权，彼此之间也有相互监察之权。
北宋中后期，为加强对诸路各司官员的再监察，允许走马承受公事监察诸路各司长官，他们可以广泛采访民情，向皇帝奏报诸路情况，“民生之利病，法令之废举，吏治之清污能否，凡群邑之政”，皆在奏报范围之内，并可以根据掌握情况弹劾诸路官员，其职权与朝廷的台谏官员有相似之处。正因为如此，即使边防没有重大战事时，走马承受也要“岁一入奏”，向皇帝汇报工作。
走马承受公事的弊端
走马承受公事一职，相当于“特派员”+“特务”+“监察官”+“监军”的集合体，自诞生之日起便有它的弊端，越到后来，皇帝赋予走马承受公事的职权越多，弊端就越多，主要体现三个方面：
1、滥用自身监察权。
走马承受公事品级很低，只有正七品，但位卑权重，特别是宋徽宗时期，一路事无大小，走马承受公事均可按察监督，地位几乎与监司不相上下。相比各监司，走马承受公事拥有“风闻言事”的特权，只要听说某某官员可能存在违法乱纪行为，就可以不经台谏，直接上奏皇帝，皇帝出于对他们的信任，往往不下御史台核实，便按照走马承受所奏决定地方官员的升迁罢黜，即便所奏不实，也不会责罚。
宋哲宗画像
宋哲宗元祐年间，名臣滕元发调任太原帅臣，因走马承受公事举报，朝廷便准备改派范纯仁替换滕元发，后来中书舍人王岩叟反对说不能因走马承受公事一人之言便轻易进退帅臣，朝廷才取消这次改任，但对举报不实的走马承受公事，并未追究任何责任。
2、侵夺地方官员权力。
走马承受公事大多是宦官或三班使臣，他们不是科举入仕的文官，整体素质偏低，喜欢拿着鸡毛当令箭，到处乱插手，甚至超越职权范围，侵夺地方权力。有的走马承受公事利用监察将领的权力干预军政决策，“虽名承受，其实监军也”;有的走马承受公事利用监察地方财政的权力，向地方官员伸手索贿，中饱私囊;有的甚至公开侵夺经略安抚司的权力，“与帅臣抗礼，而胁制州县无所不至”。
3、接受地方官员请托。
走马承受名义上隶属于诸路经略安抚使司，实际上是皇帝的耳目，直接受皇帝指挥，他们可以经常面见皇帝，即便无事，每年至少也要向皇帝汇报一次工作，向皇帝禀报所监察官员的表现情况，是好是坏往往就靠他们一张嘴，有些地方官员便对走马承受公事刻意逢迎，“趋承之不暇”，希望他们能在皇帝面前替自己美言，以期获得进用，而走马承受公事自身发展空间有限，便利用亲近皇帝的机会，帮助地方官员说好话，或者帮忙呈递跑官要官的奏状，以笼络地方官员，从中收取贿赂。
走马承受公事的废罢
由于走马承受公事滥用职权，干预地方权力，甚至胡作非为，从北宋中期开始，便有人反对设置走马承受公事，皇帝虽然信用走马承受公事，但也不得不采取一些监督和制约措施：
1、严格选任程序。走马承受公事一般由宦官或三班使臣(低级武官)充任，以官宦充任的，由宦官主管机构入内内侍省提出建议名单，皇帝亲自选定;以三班使臣充任的，由三班院提出建议名单，枢密院确定人选，其他任何机构和官员都无权干涉，以此确保监察独立性。
2、实行任职回避。入内内侍省和三班院提出走马承受人选名单时，附有人选的“家状”即籍贯信息，作为皇帝和枢密院确定人选和任职区域的参考，走马承受公事一般不能在籍贯所在地任职，也不得在有亲属担任路级高级官员的地区任职，而是到异地交叉任职，防止他们形成势力。
3、禁止结交地方官员。宋朝规定诸路官员不得推荐走马承受公事人选，诸路走马承受公事也不得与本路官员联姻，防止他们结为朋党，影响监察独立性和公正性。
4、实行相互监督。走马承受公事本来是监察地方官员的，但宋朝同时又规定，诸路官员可以反过来监察走马承受，这样一来，走马承受公事在履行监察职责时就要有所顾虑，不能肆意妄为，这种彼此监督的模式看似奇葩，却是宋朝权力制衡，巩固皇权的不二法门。
宋徽宗画像
遗憾的是，这些制度发挥的作用相当有限。宋徽宗时期，将走马承受公事改称“廉访使者”，顶着“廉访使者”的名堂，实际上“一路事无巨细，皆所按刺”，排名仅在诸路司正副长官之下，成为名正言顺的监察官，“若州县有罪”，廉访使者可“自合按劾”。
这一时期，走马承受公事之权最重，滥用职权的弊病也最为突出，引起文武官员的强烈不满，有人弹劾走马承受公事“不知分守，侵官紊法，辄受词状，判送州县，移文督催，过于监司，喜怒任情，所至受弊”。宋徽宗迫于各方面压力，不得不下诏规定“近者诸路廉访官，循习违越，附下罔上，凡边机皆先申后奏，且侵监司凌州县而预军旅……自今犹尔，必加贬窜”。
走马承受公事之制发展到北宋末年，其弊端已远超积极作用，引发文武百官的极度反感，宋徽宗虽然奢靡放纵，却不糊涂，他知道赵宋王朝推崇“与士大夫共治天下”，真正值得依靠的还是官僚士大夫集团，而不是这些充当“狗腿子”的走马承受公事，特别是走马承受公事滥用职权、干预军政的做法，已经违背了皇帝设置他们的初衷，但走马承受公事作为监察制衡地方官员的重要棋子，皇帝是不会轻易放弃的，所以才下令约束一下走马承受公事的嚣张气焰，并未彻底废罢。
如果宋朝一直这样延续下去，或许走马承受公事会像汉代刺史一样，从监察官演变成为地方军政长官，但靖康之耻的发生却阻止了这种可能的发生，促进了走马承受公事的消亡。
宋室南渡后，南宋君臣上下反思靖康之耻的原因，走马承受公事过多干涉军政被认为是导致宋军战败的因素之一，废罢走马承受公事的声音再度高涨，而南宋为适应对金的战争需要，在军事区设立宣抚使、安抚使等行政长官，由所在地区屯驻大军最高军事长官兼任，赋予其较重的军事、行政、财政大权，也不再需要走马承受公事监督制约地方军政长官。绍兴三年(1132年)，宋高宗正式下诏废罢走马承受公事，此后从未再设。走马承受公事终于完成自己的使命，彻底消失在历史长河中。
结语
走马承受公事为巩固皇权而设，也确实发挥了充当耳目监察地方，作为棋子制衡百官，强化中央集权，维护统治秩序的积极作用。但随着职责的扩大、权力的滥用、私欲的膨胀和整体素质的短板，越来越为官僚集团反对，加上形势发展不再需要它的存在，走马承受公事最终难逃被废的命运。实际上，整个宋朝的监察体系如同走马承受公事一样，就是围绕权力制衡、巩固皇权而设计，走马承受公事的弊端在其他监察制度也有体现，只要封建统治模式不变，监察体系就无法根本克服它的局限性。