公元前206年10月，沛公刘邦的军队在各路诸侯之前到达目的地咸阳，驻军霸上。秦王子婴白马拉的无装饰的车子，颈上系着绳子，捧着皇帝的印玺标记，下车立于路旁，向刘邦军投降。刘邦军诸将中有人提议杀秦王。沛公说：“当初，楚怀王派我进军咸阳，想念我会宽大为怀，况且秦王已投降，杀降不吉祥。”于是嘱秦吏带路，引兵进入咸阳。本想在秦宫中住宿，樊哙、张良等人提醒刘邦不要这样做。
于是刘邦封存秦宫府的财物，把军队撤出咸阳城，回军霸上，并召集附近县城的父老及知名人士开会。会上沛公刘邦宣布：“父老乡亲们受秦的苛刻法律很久了，发牢骚的人要杀，还要株连全家;两人说话也要抓住杀头。我与诸侯军相约，先入咸阳者为王，我应为关中王。现在和父老们约法三章：杀人者死，伤人及偷盗者用相当的肉刑抵罪。其余都不按秦刑法行事，诸行政吏员们像平时一样供职。我来此目的是为父老乡亲们除害，不会侵犯骚扰民众，你们不要害怕。我把军队撤回霸上，等各路诸侯军的到来。“这些话，通过秦吏通告各地，民众非常高兴，争着送牛牵羊犒劳沛公军士，沛公推辞不受，说：“我军粮食不缺，不要破费民众。”民众听了格外欢迎，唯恐沛公刘邦不留下来当秦王。
汉元年七月，沛公兵遂先诸侯至霸上。秦王子婴素车白马，系颈以组，封皇帝壐符节，降軹道旁。诸将或言诛秦王。沛公曰：“始怀王遣我，固以能宽容;且人已服降，又杀之，不祥。”乃以秦王属吏，遂西入咸阳，欲止宫休舍。樊哙、张良谏，乃封秦重宝财物府库，还军霸上，召诸县父老豪杰曰：“父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃市。吾与诸侯约，先入关者亡之，吾当王关中，与父老约法三章耳，杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法，诸吏人皆案堵如故。凡吾所以来，为父老除害，非有所侵暴。无恐。且吾所以还军霸上，待诸侯至而定约束耳。”乃使人与秦吏行县乡邑，告谕之”。秦人大喜，争持牛羊酒食献飱军士。沛公又让不受，曰：“仑粟多，非乏，不欲费人。”人又益喜，唯恐沛公不为秦王。