西汉末年帝制专制政治的缺陷开始显现，“一将无能累死三军”自汉元帝后，因皇帝的无能与昏庸，导致外戚与宦官两大势力相继崛起。在外戚与宦官掌控了西汉的朝政大权后，贵族、官僚、地主、富商等阶级相继融合为一体，形成了一个既有“权势”又有“财富”的贵富集团。这个集团借助着手中的权势开始疯狂的从百姓的手中抢夺土地，及剥削百姓手中的财富。正所谓“兼业颛利，以货赂自行，取重于乡里者，不可胜数”，底层的百姓在他们的掠夺下或丧失土地，流离失所;或卖妻鬻子，家破人亡;或沦为贵富集团的奴隶，终生被驱使不得自由。
如此，在贵富集团无休止的剥削下，百姓的处境几乎已是“七死而无一生”。随之而来的就是西汉社会矛盾和阶级矛盾开始变的日益严峻，农民起义开始接连不断的发生。鸿嘉三年“广汉男子郑躬等六十余人攻官寺，篡囚徒，盗库兵，自称山君。”;鸿嘉四年“广汉郑躬等党与浸广，犯历四县，众且万人”;永始三年“尉氏男子樊并等十三人谋反，杀陈留太守，劫略吏民，自称将军”;永始三年“山阳铁官徒苏令等二百二十八人攻杀长吏，盗库兵，自称将军，经历郡国十九，杀东郡太守、汝南都尉”。
可以说自元帝之后，西汉的农民起义是一浪高过一浪，此起彼伏从未停止。而西汉的统治也因农民起义的不间断发生开始出现了动摇，最终在公元8年，腐败不堪的西汉被王莽的新朝所替代，自此这个享国已210年的西汉王朝走向了终结。
不过因新朝在建立之时是完全继承西汉的官僚体系和政治制度的，甚至可以说就是换了一个皇帝，其他根本无任何变化，所以西汉虽亡，但此时社会存在着的种种问题却并没有因此而消失，相反变的是更加的严重。而对于王莽来说，此时最需要做的就是去解决这些已经存在且变的日益严重的社会问题。也就是如此，初登大宝的王莽做的第一件事情就是在全国推行新政，欲以各种利民之策来挽回百姓对于朝廷的信任，从而稳定新朝的天下。而这就是后世著名的“王莽改制”。
“王莽改制”是王莽建立新朝后在全国推行的一项全面的社会改革，包括土地改革、官制改革、币制改革、商业改革等等。而王莽推行这个改革的目的就是为了彻底解决自西汉晚期以来就日益加剧的各种社会问题，如土地兼并严重，流民、奴隶数量的增加、经济体制趋于崩溃等等问题。并最终让新朝成为《礼记》中所记载的那个“大同社会”：
“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己;力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”
而我们今天要讲的就是王莽在对商业进行改革的过程中所推行的一项全新的政策，这就是“五均制”。“五均”一词出自《逸周书·大聚》中的“市有五均，早暮如一，送行逆来，振乏救穷”，西晋五经博士孔晁在此曾注解到“均，平也。言早暮一价”。从这里我们可以得知“五均制”其实就是管控商品贸易和物价的一个政策。
始建国二年，在刘歆“周有泉府之官，收不雠，与欲得，即《易》所谓“理财正辞，禁民为非”者也”(意思就是“周朝有泉府官，它主要是负责收购市面上的滞销货物，然后以平价的形式给予百姓想要的东西，而这就是《易》所说“用正确的辞令来治理财货，禁止百姓为非作歹”)的建议下，王莽于这一年颁布五均诏令：“夫《周礼》有赊、贷，《乐语》有五均，传记各有斡焉。今开赊贷，张五均，设诸斡者，所以齐众庶，抑并兼也。”(意思就是“现在开始我要开赊贷，实施五均政策，从而实现统一百姓，抑制兼并稳定政权的目的”)。
随着王莽“五均”法令的颁布，新朝在长安、洛阳、邯郸、临淄、宛、成都等6个城市相继设置“了五均官”。同时还将原长安东西市令及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都市长更名为“五均司市师”，并更改这6个城市的市名，其中“东市称京，西市称畿，洛陽称中，余四都各用东、西、南、北为称”，也就是长安东市称“长安京市”，长安西市称“长安畿市”，洛阳市称“洛阳中市”，邯郸市称“邯郸东市”，临淄市称“临淄西市”，宛市称“宛南市”，成都市称“成都北市”。
此外，每个“五均司市师”下设交易丞五人，钱府丞一人，其中交易丞掌贸易，负责平衡物价;钱府丞掌货币，负责征税及发放赊贷。那么在了解了“五均制”具体实施的机构和相应的官职后，我们再来了解下“五均制”它的具体内容。
“五均制”的具体内容有以下4点：
1.评定物价。“诸司市常以四时中月实定所掌，为物上中下之贾，各自用为其市平，毋拘它所。”即交易丞在春夏秋冬，每个季节都要去统计中间一个月(2月、5月、8月、11月)的商品交易价格。然后交易丞需以这个价格为基础，再根据这个商品的质量，来制定出上中下三种价格，当然这三种价格每个季节的中月交易丞都会根据实际情况进行相应的微调。而之后这三种价格就是此地该商品的标准价格，如果超出这个标准价格交易丞就要负责出面进行调控。
2.平衡物价。“众民卖买五谷布帛丝绵之物，周于民用而不雠(售)者，均官有以考检厥实，用其本贾取之，毋令折钱。万物卬贵，过平一钱，则以平贾卖于民。其贾氐贱减平者，听民自相与市，以防贵庾者。”即如果市面上的五谷布帛丝绵等生活必需品出现滞销的情况，各地交易丞就要出面以平价来收购这些滞销的商品，借此在一定程度上减少百姓、中小商户的损失。
同时如果当一件商品的价格超出之前所定的那个标准的价格，交易丞就需要用强制的手段以标准的价格从那些意图以囤积来赚取丰厚利润的商人手中收购这些超出范围的高价商品，然后再以标准的价格重新出售给百姓，以此防止出现“物贵伤民”的情况。当然如果一件商品低于标准价格，但是又没有出现滞销的话，交易丞则无需插手，可任其发展，借此防止出现商人囤积居奇的行为。
3.赊贷。当时“五均司市师”能发放的借贷主要有2种。其一“民欲祭祀丧纪而无用者，钱府以所入工商之贡但赊之，祭祀无过旬日，丧纪毋过三月。”即百姓如果因为没钱而无法举办祭祀、丧葬礼的时候，百姓则可以向钱府丞借贷。其中用于祭祀的借贷需要在10天内归还，用于丧葬的借贷则需在3个月内归还，当然这段时间内如果百姓按时归还的话则无需支付任何的利息，只需归还本金即可。反之如果出现延误，则朝廷会根据实际情况给出相应的惩罚，轻者罚款，重者徒刑。
其二“民或乏绝，欲贷以治产业者，均授之，除其费，计所得受息，毋过岁什一”即如果有人想要从事生产经营活动的，但却缺少资金的，则也可以向钱府丞借贷。不过这种借贷有别于用于祭祀、丧葬典礼的借贷，它是要付利息的。当然这个利息并不太多，最多不会超过其一年利润总额的十分之一，同时这种借贷不还，则是要服徒刑的。
4.控制制造货币的原材料。“工商能采金银铜连锡登龟取贝者，皆自占司市钱府，顺时气而取之”即开采金银铜锡及采捕龟贝的商人不得将这些用于制造货币的原材料卖给私人，只能卖给朝廷。且每天都要向钱府丞如实汇报开采的数量，当然不要怕会出现滞销的情况，钱府丞在了解了相应的开采数量后，会及时出面收购这些原材料。
以上就是“五均制”的基本内容。其实“五均制”的核心说白了就2个，一是“市平”，二是“平准”，即由朝廷来制定各地区市场商品的标准价格，一旦超出这个标准价格，朝廷就需要出手干预，先是以强制的手段用之前所定的标准价格从那些囤积商品的商人手中购买到这些高价的商品，然后再以标准价格出手给那些普通的百姓。
当然我们需要知道新朝的“平准”虽然早在汉武帝时期就出现过，但是却是两种截然不同的政策。汉武帝时期桑弘羊所实施的“平准法”，它讲的是“贵即卖之，贱则买之”，即当一件商品价格偏低的时候，则朝廷会大量购入，借此来间接的让商品的价格出现增长;当一件商品价格过高的时候，则朝廷会大量抛售，借此来间接的降低商品的价格。可以说桑弘羊的“平准法”是在以不干扰市场正常交易的前提下展开的，它主是以调节供需的形式来达到稳定物价的目的。
但是王莽所实施的“平准”则完全不是这样的。王莽的“平准”是在给市场规定一个标准价格的前提下来展开的，也就是说商品的价格不是由市场本身来决定的，而是由朝廷来决定的。然后当商品出现高于这个标准价格的时候，朝廷则会以强制的手段去以标准价格来收购这些高价的商品，然后再以标准价格去出售给百姓。说实在的这个方法实际上就是给了那些腐败官僚贪污，以及剥削百姓的机会，毕竟当时评定物价的权力是掌握在"五均官"的手中的，可以说"五均官"想怎么定就怎么定，而这个缺陷也成为了日后"五均制"会失败的最主要的原因。
不过如果我们排除刚才所讲的那个缺陷，单纯的从内容上来看“五均制”的话，它的确是一项非常好的政策，它的核心内容就是在为底层百姓的利益着想。首先由朝廷来评定物价，这样就可以很好的杜绝那些贵富集团借机操控市场的商品价格，然后以抬高价格的形式来掠夺百姓手中的财富。毕竟朝廷规定的标准价格就摆在那里，你想涨价也只能是在这标准价格的范围内进行涨幅。而这样做的好处，显而易见就是可以避免出现“物贵伤民”的情况，因为只有这样，百姓才能无论是在灾荒还是丰年都能购买到平价的商品，也就只有这样才能很好的活下去。
当然朝廷规定的标准价格只是参考，并不是真正的法令，如果贵富集团执意要抬高价格，也是阻止不了的。而朝廷也考虑到了这点，所以王莽就赋予了交易丞“平衡物价”的权力，即一旦市场上出现商品价格高于标准价格的时候，交易丞就可以以朝廷的名义从那些故意囤积这些商品的商人手中强制性的以标准价格购入这些商品，然后在完成收购后，交易丞就以标准价格重新出售这些原本高昂的商品给百姓，借此来达到平衡物价的目的。
不过强制性的手段只是针对于贵富集团。如果百姓手中所要售卖的东西出现滞销的话，王莽则会以平价的价格从这些百姓手中收购这些东西，以此来防止百姓的利益出现太大的损失。同时在“五均制”中，王莽还人性化的给予了在葬礼、祭祀上有经济问题的百姓一些力所能及的帮助，在当时只要百姓在这两个地方遇到没钱的时候，他就可以向“五均司市师”的钱府丞申请无息贷款，用于祭祀的只要在10天内归还本金就可以，而用于葬礼的则只需在3个月还清本金就可以了。
这里有人会问，为什么王莽会单独给予在葬礼和祭祀上遇到资金问题的百姓以特殊的优待呢?其实原因很简单，因为王莽的改制几乎就是仿照《周礼》而来的，而周礼最重视的就是祭祀，所以王莽才在这两个方面给予百姓相应的便利。当然在赊贷上，王莽还给予了那些想要自主创业的百姓相应的便利，想要创业没钱就可以去找官府贷款，而利息最多只是全年利润的十分之一，且还完本金就无需再支付利息了。
从以上我们可以看出王莽推行“五均制”的初衷是好的，所有的政策可以说都是“以民为本，为民所想，为民所做”，王莽正是希望靠这个政策来抑制权贵对于百姓的剥削，借此让百姓生活的更好。但是在实际的运行中，“五均制”的作用却是适得其反，百姓非但没有因这个制度过的越来越好，反而是出现了“民涕泣于市道”这样悲惨的局面。
而会造成这种局面的原因就恰恰出在了想让百姓过的更好的王莽自己的身上。在当时王莽虽设立了“五均司市师”这个用于控制物价的部门，但却没有建立一套监督它的制度，这也就导致几乎无人可以管制的住这个部门。再加上王莽在任命“五均官”上又放了用人不当的毛病，在当时他派去担任“五均官”的几乎全是大商人，《汉书.食货志》载“羲和置命士督五均六斡，郡有数人，皆用富贾”，你说用商人去抑制其他商人对百姓的剥削行为，这可行吗?当然不行，正如古人所说“商贾多积货逐利”。
就这样加上“五均制”本身监督制度上的缺陷，最终也就造成了“因与郡县通奸，多张空簿，府臧不实，百姓俞病”这样的局面。这些作为“五均官”的商人们几乎一到任就与地方上的官员狼狈为奸，他们暗地里相互勾结，利用手中收购货币原材料的权力，进行财务造假，亏空了大量的公款。同时还以手中评定物价的权力开始肆意操控各地的物价，从而"名正言顺"的在百姓的手中谋得巨额的财富。
也就是如此，本来王莽推行这个制度是为了让百姓可以买到平价的商品，借此避免出现“物贵伤民”的情况，但是实际上因为王莽的用人不当，再加上这个制度或多或少存在缺陷，最终非但没有让百姓的生活越过越好，反而是造成了“百姓愦乱，其货不行”的局面，百姓的生活较之西汉末年的生活变得更差，而正是因为如此，最终也为日后新朝的灭亡埋下了隐患。