1874年春，日本以琉球船民被害为借口发兵台湾，勒索白银50万两而还。这是“同治中兴”十余年来第一次出现来自海上的入侵，故中日和约签署不过六天，恭亲王即领衔总理衙门上疏同治帝，极言练兵、简器、造船、筹饷为“紧要应办事宜”，并奏请将该折下发南北洋大臣并滨江沿海各省督抚，饬其详细筹划。之后半年，包括李鸿章、沈葆祯、左宗棠等在内的地方大员29人共递上相关折片60余件，纵论国防要务，史称第一次海防大筹议;后世史家又根据其中李鸿章与左宗棠两派争论的焦点，称之为“海防与塞防之争”。
“海防论”、“塞防论”相攻讦，表面上是政见差异，实则反映了陆海复合型国家(Rimland Power)在安全方面的双重易受伤害性，以及战略选择的两难;面对此种困境，如何在海陆两个方向上分配精力，用于国防建设的财政资源又从何而来，则成为现实考验。惜乎1870年代的清政府在战略目标的设定和战略过程的缔造上完全失能，最终弄出一个不伦不类的“海陆并举”。
“海陆并举”实为财政黑洞
边疆战争之所以在历史上频频成为耗尽大帝国财力的元凶，关键在于因空间广大且缺乏补给而导致的“力量损失梯度”。博尔丁(Kenneth Boulding)创造的这一术语描述了如下事实：随着军事单位深入远离基地的区域，其受损程度将逐步增加，相应的军事和政治控制力则日益递减。若要尽可能多地降低损失梯度，一则必须改善交通技术，获得骑兵、公路和铁路，二要不计糜费地维持补给线。是故一切边疆战争，迟早会演化成交通战、补给战;而长期的、不可控的战争支出，最终将超出按算术数列增长的农业经济的承受上限。明朝之所以自15世纪中叶起大筑长城，便是因为收复河套所需的开支已为财政所不容，而宁可改行短期花费较少的防御战略。
左宗棠以塞防关乎社稷，坚持出兵新疆，自有其安全依据;然而他毕竟无法脱出“力量损失梯度”的限制，开支很快水涨船高。从1875年底到1881年夏，仅各省拨付西征战事的协饷就高达白银5230万两(账面)，加上近1500万两的外债，每年要花费1/10以上的岁入继续新疆战事，这给千疮百孔的财政带来的压力可想而知。
而在蒸汽-钢铁时代，从无到有地创建一支海军同样所费不赀。不单是依托农业经济的清政府无法支持“海陆并举”的花费，即使是20世纪初的德国这样经济总量惊人、增长率高居世界第二的大工业国，要同时维持海陆双向的扩张也是举步维艰。
清廷的塞防偏好
尽管“海陆并举”成为了本次筹议的官方结论，但在1875-1881年，塞防所获经费的总额和优先度始终是高过海防的;若以甲午年为界，则1875-1894年的海防总支出不过白银3000万两左右，不及1875-1884年塞防开支(8000万两)的四成。造成这一状况的主因，在于左宗棠深明朝廷的特殊心理，对塞防与京畿安全的关联做了刻意强调。
左氏在1875年4月的奏折中指出：中国定都北京，蒙古环卫北方，与陕甘以及新疆实为一整体;新疆不固，则蒙古不安，蒙古不安，京师亦无晏眠之日。故西北名虽为边郡，实则如腹地，必须作为一个整体“分屯列戍，斥堠遥通”，才能令外人无隙可乘。如今，新疆之乱明系阿古柏、白彦虎篡逆，背后则有沙俄“狡焉思逞”，即使暂时节制兵事，也不可能打消对方的野心。莫若趁列强尚未大举介入，集中兵力将叛乱平定，如此方可绝后患。
平心而论，这番论证固然逻辑严整，但并无新鲜之处。从17世纪末到18世纪中叶，清廷先后在黑龙江左岸、大戈壁以西、西藏、青海与俄国以及准噶尔汗国交战，即是为了确保北方一体化防线的稳固。但左宗棠所言“图新疆为保蒙古，保蒙古以卫京师”，却道出了朝廷的心声：作为一个以游牧民族入主中原的少数民族王朝，满清对辽东“龙兴之地”—这是一旦丧失政权后满人的退守地—及其地理屏障蒙古的安危极为看重，康熙年间之所以不惜代价进行准噶尔战争，着眼点便在于确保满人的战略后院。
对海防论者尤为不利的是，1860年《北京条约》签署以后，英法美各国与清廷的关系趋于缓和。列强满足于不平等条约带来的经济、政治收益，对入侵中国沿海暂时失去了兴趣。至于日本，虽然侵台事件构成了海防筹议的直接诱因，但明治政府内最激进的“征韩派”已经在1873年的政争中失势，中日两国因朝鲜问题积累的矛盾要到六七年后才会公开化。即使是李鸿章本人，在1874年的对日谈判中也远未意识到这个“蕞尔小邦”的长期威胁。如此一来，只有正在中亚大举扩张的沙俄成为了最现实、也最迫近的危险，中国的国防资源向塞防倾斜也就顺理成章。
利益集团的博弈
戴维·德卢戈(David D’Lugo)在研究英德海军竞赛时发现，一个国家的体制适应性(Constitutional Fitness)或者说政体构成对它的国防能力的发展上限具有直接影响。以“一战”前的德国为例，由于帝国宪法以高度的税收自主交换了各小邦的政治服从，当中央政府需要在短期内筹集巨额军费时，会发现直接控制的税种数量不足，说服各邦增税则需要经过复杂的博弈。故德国的经济基础虽然较英国为佳，能够动员的资金却少得多。1870年代的中国同样身陷此种困境：李鸿章与左宗棠同为太平天国战争期间中央财政瓦解的获益者，但在为自身偏爱的战略取向争取资源时，他们一方面竭力竞争中枢的认同，另一方面对其余督抚大耍手腕，国防财政遂变得愈发不能均衡。
左宗棠身为自强事业的倡导者之一，当然不会直接否认海防的重要性;但他宣称“海防本有经常之费，所缺无多”。以之作为争取塞防经费的依据，则是不折不扣的夸张。1866年左氏奏请设船政局于福州，后虽调任陕甘，仍时时与闻其事，不可能不清楚海军初创期高昂的花销(船政局经费由闽海关洋税拨出，每月5万两，完全不敷使用)。而朝廷设置海防专款时，明确了大宗来源乃是沿海各省关税与江浙闽等地厘金，这与西征军费所出完全重合，形成了事实上的竞争关系。联想到左宗棠自1867年开府陕甘以来，时时坐困于协饷解拨延误，早早祭起借债用兵的下着(1867年即已向上海洋商借款220万两以济军需)，他当然知晓：西征军费只有连唬带吓才能榨出。
左氏的做法也足够老辣。1876年初，在明知朝廷已经做出“海陆并举”表态、对塞防形成了事实上的倾斜的情况下，他依然奏请借洋债1000万两作为西征开拔费，以关税作保。这是一招釜底抽薪之计。无怪乎李鸿章在给丁日昌的私函中要喟叹“海防一节，徒拥虚名，恐鲜实济，第一是无财”，大发其牢骚。
然则李中堂也非等闲之辈：鉴于西征协饷造成海防专款实解率不足三成，李氏开始处心积虑侵挪南洋以及闽粤各省自留的购舰经费，以扩充北洋一隅。如购买“定”、“镇”二舰花去的340万两白银，有130万两系挪用福建海防款，名义为“代购炮艇及巡洋舰”;65万两取自南洋，名义为“代购2艘巡洋舰”;其余部分则截留自招商局收入原定偿还各省借款的部分。军舰一旦归国，即报请留用于北洋，不掏一文而赚得巨舰两艘。此外“镇”字号炮艇中有2艘系挪用山东海防款购买，“致远”号等四舰则是打着为福建代购的名义，由户部自神机营所借洋款中支取了大头。无论塞防、海防，都不能脱出地方主义的格局，不惜牺牲整体国防之均衡来满足集团利益，如此面貌下的“自强”能达到何种程度，可想而知。