少涉学，永泰中，与韩会、卢东美、张正则为友，皆侨居上元，好谈经济之略，尝以王佐自许，时人号为“四夔”。浙西观察使李栖筠引为宾僚，累至左司员外郎。与刘晏善，及晏遭杨炎、庾准诬奏伏诛，造累贬信州长史。
朱泚之逆，造为建州刺史，闻难作，驰檄邻州，请齐举义兵，遂调发所部，得二千人，德宗闻而嘉之。及收京师，诏征造至蓝田，以舅源休明逆伏诛，上疏请罪，不敢即赴阙。上以为知礼，优诏慰勉，拜吏部郎中、给事中。贞元二年正月，与中书舍人齐映各守本官，同平章事。时京畿兵乱之后，仍岁蝗旱，府无储积。德宗以造敢言，为能立事，故不次登用。
造久从事江外，嫉钱谷诸使罔上之弊，乃奏天下两税钱物，委本道观察使、本州刺史选官典部送上都;诸道水陆运使及度支、巡院、江淮转运使等并停;其度支、盐铁，委尚书省本司判;其尚书省六职，令宰臣分判。乃以户部侍郎元琇判诸道盐铁、榷酒等事;户部侍郎吉中孚判度支及诸道两税事;宰臣齐映判兵部承旨及杂事;宰臣李勉判刑部;宰臣刘滋判吏部、礼部;造判户部、工部。又以岁饥，浙江东西道入运米每年七十五万石，今更令两税折纳米一百万石，委两浙节度使韩滉运送一百万石至东渭桥;其淮南濠寿旨米、洪潭屯米，委淮南节度使杜亚运送二十万石至东渭桥。
诸道有盐铁处，依旧置巡院勾当;河阴见在米及诸道先付度支、巡院般运在路钱物，委度支依前勾当，其未离本道者，分付观察使发遣，仍委中书门下年终类例诸道课最闻奏。造与元琇素厚，罢使之后，以盐铁之任委之。而韩滉方司转运，朝廷仰给其漕发。滉以司务久行，不可遽改。德宗复以滉为江淮转运使，余如造所条奏。元琇以滉性刚难制，乃复奏江淮转运，其江南米自江至扬子凡十八里，请滉主之;扬子已北，琇主之。滉闻之怒，掎摭琇盐铁司事论奏。德宗不获已，罢琇判使，转尚书右丞。
其年秋初，江淮漕米大至京师，德宗嘉其功，以滉专领度支、诸道盐铁转运等使，造所条奏皆改。物议亦以造所奏虽举旧典，然凶荒之岁，难为集事，乃罢造知政事，守太子右庶子，贬琇雷州司户。造初奏太锐，及琇改官，忧惧成疾，数月不能视事。明年九月卒，年五十一。