虽然中国的皇帝一直强调“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”，这不过是皇帝的一厢情愿。除了乱世，大部分皇帝都被重重规矩约束着，在皇宫的方寸之间过完一生。当然，全国财政收入也不都是皇帝的，例如清朝就分皇帝私人支配的内务府与户部的“国库”，不过二者并非如此泾渭分明，有时互通。
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皇家最昂贵的支出，是修缮——修宫殿、修园子、修寺庙、修陵墓，像圆明园、万寿山、长河工程、永安寺营建，雍和宫修缮、改造工程等等，都要花大钱，不动则已，一动就是几百万两。
在乾隆时期，这些修缮费用内务府出的起，并为引起社会动荡，但乾隆还是扣上了骄奢淫逸的罪名，而其后国库空虚成为嘉庆的难题。
到了慈禧太后的时候，清廷国库和内务府同样空虚，尤其还面临外敌，需要建立一支庞大的海军。所以慈禧太后重建圆明园的念头打消了，只能退而求其次的修缮颐和园了。
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当时中国舆论不好，慈禧太后对于修缮颐和园还是很犹豫的，可内务府和太监们不犹豫。重修颐和园这种工程项目，对于内务府系统来说，是一个发财的大好机会，他们是有条件要修，没条件创造条件也要修，所以就团结一致，以大沽口炮台修好了为理由，劝慈禧太后用这笔钱修缮颐和园。
慈禧太后从善如流的答应了，然而清朝末年有人计算过，挪用的海军款项都够修两个颐和园。那些多出来的钱，自然被人瓜分了。
内务府已经有了一套完善的虚报技巧，内外皆知，只瞒着皇帝后妃。这可苦了慈禧太后，她想消弭此事的不良影响，要将修院子的钱当建造海军来报销，但这种事情，太后自然是不精通的，可最后还是报销成功了。齐如山的回忆录里记载了修缮颐和园的款项如何报销的有趣的细节。
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这笔钱中确实有用于海军的，譬如恢复水操旧制和筹建昆明湖水师学堂这种冠冕堂皇的名义，以及沦为为御船拉纤的小货轮等等。这些花销毕竟有限，而且又有和外国签订的合同，款项上都有收据，不能多加，碍于大清的面子，也不好意思串通外国人作假账，所以好几年都没有报销成功。最后，慈禧太后不得不请出了恭亲王来负责报销。
恭亲王也没有好办法，需要摊派的钱数太多了，他督办了一个多月，最后不得已，便授意底下的办事官，把购买的那几艘船上的物件，每一种的单价都翻了几十上百倍。最后，连一条吸水烟时所用的纸捻子，价格都加到一两多钱银子一条，才算了结这场荒唐的报销。