1920年，在剧烈的劳资矛盾中日本爆发了战后首次经济危机。危机持续至1923年。危机期间，日本造船业、钢铁业、纺织业的生产分别下降了35%、20%、30%，生铁生产厂家有近50%关闭。([日]井上清等著：《日本近代史》，第406页。)加之美英卷土东来的竞争，使日本的重工业一直陷于慢性萧条之中。日本经济实力的削弱是导致它在华盛顿会议上被迫让步的主要原因之一。1923年9月1日，包括东京在内的日本关东地区发生大地震，伤亡人数达16万人，财产损失达100亿日元。这对于尚未完全从经济危机中复苏的日本来说，犹如雪上加霜。根据明治维新以来日本近代化进程的黩武“经验”，日本准备诉诸对外掠夺以摆脱困境。因此，“在国内如此的混乱中”日本仍更换了内阁。1927年4月20日，以狂热的军国主义者、曾担任过参谋次长和陆相的田中义一大将为首相的新内阁成立。
1927年6月27日至7月7日，田中内阁召集外务、陆海军省官员、参谋本部第二部部长以
及与中国事务有关的外交官于东京，举行了“东方会议”。会议的中心议题就是讨论、制定日本吞并“满蒙”的政策和实施计划。7月7日，田中义一在会议上提出了《对华政策纲领》，随后公开发表。这个纲领为掩饰其实质，采用了种种外交辞令。但即使如此，仍露骨地表明了干涉和侵略中国的意图。其主要内容可概括为：第一，区别中国本土和满蒙特别是东北地区。东北地区对日本在国防和国民的生存上有着重大利害关系，因此要坚决把满蒙地区从中国分割出来，置于日本势力之下;第二，认为当前中国不可能统一，日本应和“各地的稳健政权”取得适当联系，从中选择、扶植日本的代理人;第三，日本在华权益以及日侨生命财产如有受“不良分子”非法侵害之虞时，日本当根据需要采取坚决自卫的措施;第四，万一动乱(即中国革命)波及满蒙，扰乱治安，使该地区日本的特殊地位与利益有受侵害之虞时，日本将不问它是来自于哪一方面，应立即坚决采取适当措施以保护之;第五，日本对中国各地之(对立)政权，首先是对立的南北政权，应采取一视同仁之态度(实质是极力维持中国分裂状况，以便于日本趁火打劫)。(《日本军国主义侵华资料长编》，第138～140页，四川人民出版社1987年版。)
除此公开发表的文件外，田中义一还根据“东方会议”的精神和上述纲领之实质撰写了《帝国对满蒙之积极根本政策》的秘密文件，于7月25日密奏日本天皇，这就是恶名昭著的“田中奏折”。奏折详尽论证了日本以满蒙为侵略扩张基地的战略方针。
实际上，田中奏折不仅标志着日本军国主义大陆政策的发展，而且标志着它的定型与完成。日本军国主义一直将入侵并占领中国大陆作为其基本战略目标。首先是占领朝鲜半岛、中国东北地区，以此作为进占中国大陆的跳板。这就是日本军国主义的“大陆政策”。在山县有朋所编的《邻邦兵备略》及1890年3月上呈天皇的奏折中，已形成了日本军国主义大陆政策的雏形。在1894年发生的甲午战争中，日本军国主义刚发端的大陆政策进行了初步实践。当俄、法、德三国干涉退还辽东半岛的时候，明治天皇对当时的日本首相伊藤博文说：“用不着急于夺取辽东半岛。在这次战争中，我们已经了解了该地的地理和人情。不久将会在朝鲜或其他地方再发生战争，那时再夺取也不晚。”([日]井上清等著：《日本近代史》，第199页。)明治天皇的这一番话表明山县有朋的建议与理论已完全被明治天皇及其政府所接受，并使之逐步具体化了。初步形成的日本军国主义的大陆政策已确定成为日本的国策，日本不惜进一步发动战争以实现之。大陆政策的早期支持者主要为天皇、军人和官僚。随着日本资本主义的发展，日本资产阶级也成为大陆政策坚定的支持者。
明治维新后，因农村中封建生产关系仍在相当程度上占据主导地位，使日本农业的发展速度极为缓慢，这就拖住了资本主义工商业发展的后腿。仅粮食一项，就远远不能满足资本主义工商业发展的需要。日本自从1893年起，粮食就开始进口。1903年以后，每年要输入粮食500～600万石，超过国产粮食的10%。([日]井上清等著：《日本近代史》，第241页。)此外，日本作为一个资源贫乏的小国，亦急需开拓原料产地和市场。为确保朝鲜和中国成为日本资本主义发展的稳定的原料供应地和投资市场，日本新兴工商业资产阶级热衷于大陆政策，加强了其对日本军国主义的依赖性，亦为日本军国主义的大陆政策注入了新的社会支持力量。日俄战争，是日本大陆政策进一步实施的明证。在日俄战后签订的《朴次茅斯和约》中，日本使俄国承认了其对朝鲜的统治权，并将东北南部铁路、旅顺和大连的租借权以及其他沙俄在中国东北享有的侵华权益转让给了日本。
第一次世界大战前后，日本独占中国的野心急剧膨胀，其大陆政策趋向系统化。1921年5月13日，日本原敬内阁通过的《对满蒙的政策》中称：“要确保并有效地利用我国在满蒙的既得特殊地位与权利。而且今后必须进一步努力获取我国国防与国民经济生存上所必需的地位和权利。”(易显石等著：《“九一八”事变史》，第53页。)田中义一对大陆政策的全面阐发是前述大陆政策形成过程的自然延续，同时完成了这个过程。日本军国主义的大陆政策视朝鲜半岛和所谓“满蒙”地区为日本的生命线、生存线，其根本战略目标和实质是最终侵吞中国，争霸全球。大陆政策经过田中义一的全面阐发，其目标和实质昭然若揭。