八旗制度本是明末清初满族兵民一体的政治军事制度，除满族八旗外还有蒙古八旗和汉族八旗，对清朝最终夺取全国政权起到了至关重要的作用，而汉军八旗更是其中的重要军事力量，也是作为统治者笼络汉臣的有力手段。但随着清朝完成统一，统治者经验的逐渐丰富，汉军的重要性也随之降低，再加之八旗承平日久，因国家负责对其恩养而生活堕化等一系列问题逐渐暴露，旗务问题亟待解决。尤其是康熙末年，由于八旗人丁滋生，旗丁挑甲比例的缩小，等于国家奉养了许多闲散旗人，国家财政和旗人生计问题展露出来，愈演愈烈。
其实早在雍正年间，旗务改革的一项重要措施就是允许部分汉族旗人出旗为民，这项措施并非源自雍正，康熙年间即有此举，不过在雍正朝之前出旗者并不多，目的也非彻底振作旗务。为解决八旗生计问题，雍正允许内务府中的“分档汉人”出旗为民，八旗的包衣奴仆可以通过赎身，自立门户，汉军闲散人丁也准许出旗，让满族旗人补充空出的军职或其它职务，以达到八旗兵丁各安其位，国家财政得以缓解的目的。但随着雍正朝西北用兵日频，兵源需求巨大，汉军出旗之举大为放缓，问题又被搁置。
终于，在乾隆七年(1742年)，清廷正式发布“汉军归籍移居谕”，规定在京八旗汉军人员，除“从龙入关”的辽东汉军不在出旗之列外，汉军组织中的其余部分，如入关后归附者、原属于三藩所部者、开户人、另册档案人、抱养民子、汉军户下家奴等等皆应出旗为民，并采取了大规模的强制性举措。乾隆十九年年(1754年)，允许驻防八旗汉军人员出旗。二十三年(1758年)又谕令“八旗汉军年老残疾不能当差，以及差使平常，不堪教养者，俱令为民。”对于出旗者的身份逐渐放宽，最后甚至对于关外从龙者亦听其自便，就是为了摆脱国家对于这些旗人“义务”。
总的来说，清朝统治者所实行的出旗之举主要针对是汉族旗人，对于留下的满族旗人并未起到振衰起敝的作用，也无法从根本上解决八旗的生计问题。而有些被勒令出旗的汉人也心怀怨恨，参与到如天理教的起事当中，这些情况也是统治者变革之初始料未及的。