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第二章 秦的统治

一、专制集权推行郡县
—— 秦朝的政治制度秦兼并六国后，建立了统一的封建王朝，即中国历史上的秦朝。如何统治这个幅员辽阔、多民族的封建国家，是秦统一后面临的主要问题。

秦始皇像秦王 嬴政功成业就，首先令群臣议帝号。臣僚们诚惶诚恐，选择三皇中最尊贵的“泰皇”为帝号，然而秦王嬴政自以为功业盖世，前无古人，便兼取三皇 五帝的尊称，定帝号为“皇帝”。又规定皇帝的命称“制”，令称“诏”，天子自称“朕”。从此皇帝所拥有的独断的权制，不仅成为定制，而且在形式上也更为完 备。这是秦王嬴政为强化君权，由皇帝独自运用权柄，推行法度的重要步骤。与此同时，他命令废除古谥法，避免“子议父，臣议君”，以维护皇帝的权威。秦王嬴 政在实现专制极权的道路上，终于迈出重要的一步。他自称“始皇帝”，希望把他所开创的帝业世代传下去。为此，嬴政在统一后的政治体制及其相关的问题上，又 采取了一系列的措施。

关于统一后的政治体制问题，秦朝内部存在着两种对立的意见。以丞相王绾为代表的多数官员，主张在燕、齐、楚等地 区，另设封国，立秦始皇诸子为王，以便控制这些边远的地区。廷尉 李斯对此表示异议，认为周初所封子弟同姓很多，结果形成诸侯混战的局面，连周天子也无法制 止。如今天下统一，他建议在全国普遍推行郡县制，用赋税赏赐诸子功臣，不宜再分封诸侯，以维护国家的统一安宁。秦始皇采纳李斯的意见，决定全面推行郡县 制，从而创立了一整套专制主义中央集权制度。

根据这种政治体制，秦朝在全国设立中央、地方两级统治机构，皇帝是最高的统治者。中央的 行政机构设丞相、太尉和御史大夫，即秦汉常统称为“三公”的高级官吏。其实他们的实际职权和官阶差别很大，也不同于后来的三公制，而且秦朝是否设太尉还是 个疑问。它们的职权及设置情况如下。

秦朝分设左、右丞相，以左为尊。丞相为百官之长，即最高行政长官。他们承奉皇帝旨意，辅佐皇帝处 理全国事务。秦始皇后期，李斯由廷尉擢为丞相，参与诸多重要决策，丞相职位显要。李斯本人封为列侯，当时人称之为“君侯”，地位仅次于皇帝。李斯曾感叹 说：“当今人臣之位无居臣上者，可谓富贵极矣。”（《史记·李斯列传》）这是秦始皇统一以来丞相权势最盛的时期，它正折射了君权之集中。秦二世时，丞相由 宦者赵高充任，又称中丞相。

据《汉书·百官公卿表》载，太尉职掌“武事”，协助皇帝处理军务，是秦所设职官。但是见于史书记载的，秦 在统一前夕，只有国尉之设，尉缭曾任此职。秦朝建立之后，不仅国尉职衔消失，也未见设置太尉。后来沈约所撰《宋书·百官志》，以及成书唐初的《晋书·职官 志》，在叙述太尉一职建置沿革时，均不提秦国或秦朝有太尉之设。此职或不常设，故史籍记载甚少。

秦朝初设御史大夫，职掌副丞相。其职 权管辖的范围，包括监察百官，主管图籍秘书，督察地方诸郡，接受公卿奏事等，在朝廷中起着特殊的作用。秦朝一些军国大事，往往由御史大夫的属官承办。秦军 南征岭南，负责凿渠转输军粮的，就是监郡御史禄。秦始皇坑儒，审问诸生，办理案件的，又是御史。御史大夫的官属，最主要的有御史中丞。上述御史大夫的职 权，多由中丞具体执行。

丞相之下，分设“九卿”。他们是一些职秩稍低的中央高级官吏，主要掌管宫廷事务，或者国家某项政务。其分职如下：

奉常，职掌宗庙礼仪，负责祭祀之事。秦始皇设博士官70人，“掌通古今”，特备问对，也归并在奉常所属机构中。

郎中令，掌禁中侍卫皇帝诸职。赵高在秦二世即位之初，曾任此职，自称居“上位，管中事”（《史记·秦始皇本纪》）。这是皇帝的近侍之臣，所辖机构庞大，其中以郎官人数最多。

卫尉，主宫廷守卫之职，包括宫门兵禁、屯卫宫殿、值宿徼巡等等。如秦朝末年，秦二世在望夷宫斋戒，不仅宫门有卫令统兵防守，而且“周庐（庐舍）设卒甚谨”（《史记·秦始皇本纪》），四周由卫士警卫。

太仆，掌宫廷车马。皇帝出行，则主舆驾仪式，出宣诏命。秦朝沿袭古制，分设车官、马官，又置太仆统领。如中车府令，即主乘舆路车，赵高曾任此职。

廷尉，职掌刑辟，主刑罚断狱，是最高司法官。

典客，掌管少数民族入朝事务，主持接待、朝觐礼仪，典宾礼是它的主要职责。

宗正，掌管皇族事务。

治粟内史，主管国家的财政，如钱谷赋税收入及支出。

少府，主皇室的财政，管理山海池泽之税，供给皇室生活所需。其事务繁杂，机构庞大。

此外，中央的高级官吏还有：掌管京师治安的中尉、掌管修建宫室的将作少府、掌管少数民族事务的典属国等等。所有这些高级官吏，各自还有一些数量不等的属 官、吏员，执行各种具体政务，组成中央庞大的统治机构。他们从丞相到诸大臣，“皆受成事，倚办于上”（《史记·秦始皇本纪》），一切政事均由皇帝裁夺。

秦朝的地方行政机构，推行的是郡县制。郡县制不是秦朝首创。 春秋战国时期，许多诸侯国已有郡县之设。但是秦朝建立后，郡县制作为地方行政制度，才开始在 全国普遍推行，其行政机构也更加完善了。当时全国分为36郡，后来因边地陆续开发，郡的辖区不断调整，全国郡数增至40余郡。秦朝的郡大县小，郡统辖县， 是地方最高的行政机构。郡设郡守和郡尉，中央另设监御史。

郡守是郡的最高行政长官，主管一郡的政事，诸如郡内的民情风俗、农桑垦殖、 司法治安、属县吏治、兵事军务等等。由于郡守负有治理地方之责，职重权大，秦对郡守的选任相当重视。如秦统一前夕，曾以秩位相当列卿的内史腾出任南郡守， 便是一例。守腾出任之时，秦在“南郡备警”，则郡守的职司不仅主民事，还负有军事方面的重责。

郡尉协助郡守，掌管军事，秩位比郡守稍低。除了掌军务之外，有时郡尉也统兵作战。秦朝开发岭南地区，即由郡尉屠雎将兵击越人。

监御史职掌监郡，隶属于御史中丞，是中央监察地方的官员。其职责及地位特殊，既监察地方行政，也执行某些重大使命。

此外，京师为都城重地，所在郡县不设郡守，另设内史掌治京师，地位相当列卿。

郡下分若干县。县的行政长官称县令，不满万户的县称县长，掌管一县的政务。县设县尉，主管县内的治安、征发戍卒等。又设县丞，协助县令、长，并掌管司法。在少数民族聚集的地区设“道”，道与县并行，性质同县的行政机构类似。

县下设乡。乡有三老，掌教化；有啬夫，主管司法、赋税；有游徼，管理治安。乡之下为里，里设里正，又称里典。里中有什伍的组织。

此外，秦时还有“亭”的设置。班固所称“大率十里一亭”（《汉书·百官公卿表》），指的应是按地域距离分设的。它的职能，主要是维持地方治安，传递文书 等。“亭”设亭长、求盗等亭吏。秦朝末年， 刘邦以泗水亭长，为县送刑徒于骊山，基本与上述职能相符。其隶属关系，则更像县的派出机构，而不属于乡管辖。

秦朝的地方行政机构，分为郡、县两级制，它直属于秦朝中央统辖。郡县长吏由中央直接派遣，是中央在地方行使权力的代表。他们必须执行中央旨令，接受中央的监督和考核，从而使地方权力集中于中央。

随着上述政治制度的推行，秦朝关于官吏的选任、考课、赐爵、秩俸等，也有一整套相应的制度。

在官吏选任方面，秦朝沿袭 商鞅变法以来的制度，废除世卿世禄制，实行“以功授官”的封建官僚制。在这种制度下，以军功授官是选任官吏的主要途径，一些在 统一战争中立有军功，或者有特殊贡献的人员，秦始皇相继授予各种不同的官职。对高级武官的任用，有的尊宠倍加，甚至成为几代人相袭的官职。秦将蒙恬及其父 祖，还有 王翦和他的子孙，都是三代相袭为高级将领。 司马迁称“王氏、蒙氏功为多，名施于后世”（《史记· 白起王翦列传》）。显赫的军功不仅是仕进的阶梯， 又是子孙袭封为武官的条件。从“蒙恬因家世得为秦将”来看（《史记·蒙恬列传》），秦朝武官世职的现象，显然属于“恩荫”之类的封赐。

然而，随着国家的统一，频繁的战争减少了，以军功选官的办法，已不能完全适应新形势的要求。尤其秦朝加强中央集权的各项措施相继推行，全国政事日益增 多，国家各级机构需要各种人才，因此其他的选官途径也同时并行。如征聘士人从政，或从低级吏员中征举人才，就是其中一种。前者如秦始皇时期，叔孙通“以文 学征”（《史记·刘敬叔孙通列传》），待诏于博士中；后者如 萧何以郡卒史考课第一，监御史拟入奏朝廷征用萧何。这类征召性质的选官，被征之士去从可以抉 择，如萧何即不应召。

对于低级官吏的选任，秦朝实行由地方推举的办法。《史记·淮阴侯列传》载： 韩信“始为布衣时，贫无行，不得推择 为吏”。这种选官方式，不仅要受财产、品行、年龄等条件的限制，而且被推举者还要经过试职，才可以正式任用。刘邦在秦朝时，“及壮，试为吏”（《史记·高 祖本纪》），即经过试职，而后被任命为泗水亭长。

此外，盛行于秦昭王时期的任举制，或称保举，大约秦统一初期还在实行。这是由官吏荐 举人才，并作担保，官府加以任用的选官方式。如秦王嬴政时期，李斯入秦，就是由 吕不韦保任为郎的。但是，如果保举违制，或所任不当，保举者将受到惩罚。云 梦秦简《秦律杂抄·除吏律》规定，如保举曾被撤职永不叙用的人为吏，罚二甲。《除弟子律》规定，如保举弟子不当者，则耐为候，即处以剃去须鬓的耐刑，罚做 伺望敌情的刑徒。