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制宪风潮与毁法造法——1914年历史大事件

1914年，袁世凯继续其专制独裁的活动。年初，他首先下令停止两院现有议员的职务：2月，迫使熊希龄辞职，以孙宝琦代理国务总理， 第一流人才内阁 在袁世凯排挤下垮台；各省议会亦下令解散：公布《中华民国约法》，亦称 袁记约法 ，以取代《中华民国临时约法》。 袁记约法 将大总统权力扩大到极限：废除国务院，改设政事堂，从属于总统府，任徐世昌为国务卿；停止政治会议，公布《参政院组织法》，设立参政院，代行立法职权，任黎元洪为参政院院长，为以后帝制自为作准备：废除各省都督，在北京立将军府，立将军名号。年底，袁世凯又公布了《修正大总统选举法》，规定总统任期改为十年，并可连任。
孙中山等革命党人流亡海外后开始检讨国民党失利的原因，认为 组织不纯 、 无可靠的军事实力 导致了此次革命受挫。为此孙中山决定重组革命政党。7月，中华革命党在日本东京举行成立大会，孙中山任总理，制定了《中华革命党总章》，凡入党者须当众宣誓，自盖手印。中华革命党成立前后，孙中山为揭露袁世凯复辟帝制的罪行，相继发表了《讨袁檄文》和《讨袁宣言》，号召革命党人武装起来，讨伐袁世凯，进行 第三次革命 。而以黄兴为首的部分国民党人对中华革命党的组成方式有意见，与孙中山在革命略上也存在分歧，遂离开日本前往美国，后成立欧事研究会，组成了另一个反袁的政治团体。本年，北京政府就第一次世界大战发表中立宣言：日军借口对德宣战，出兵侵占我山东潍县、济南、青岛及胶济全线等地；沙俄武装侵占外蒙古唐努乌梁海地区：英国政府为插手我国西藏事务，于1913年10月至1914年7月策划召开了有中、英和西藏代表参加的西姆拉会议，支持 西藏独立 ，并提出划分所谓 麦克马洪线 问题，对此中国代表拒绝在《西姆拉条约》上签字。
1912年南京临时参议院制定的中华民国《临时约法》规定：在正式宪法产生以前，《临时约法》与宪法具有同等效力；自《昨时约法》公布日起，应由临时大总统根据临时参议院制定的国会组织法和议员选举法，在10个月内召开正式国会，制定宪法。1913年4月国会开幕后，即着手于正式宪法的制订。但如何制订宪法，是国民党人与袁世凯势力之间激烈斗争的一个重要问题。国民党人意欲制订一部真正贯彻民主共和精神的资产阶级宪法，以在中国实现资产阶级民主制度，所以对制宪工作十分认真，以为 一字之出入，或关系于国本之安危，一语之增减或关系于国民之消长 ，决不可以忽视。袁世凯则企图制订一部大大加重总统权力的宪法，以为实现个人专制独裁铺平道路。制订宪法，本是立法机关的神圣职责，根据《临时约法》和国会组织法的规定，宪法由参、众两院各选同数委员起草拟定，但袁世凯却千方百计以行政手段粗暴干预国会的制宪工作。早在1913年2月，正式国会召开以前，他即下令成立了一个由北洋官僚政客组成的宪法研究会，为制订适合他个人独裁政治的宪法张目。7月，国会宪法起草委员会正式成立，立即着手制宪工作。8月19日，袁世凯派官员将宪法研究会制定的 宪法大纲草案 24条提交国会宪法起草委员会，主旨是扩大总统权力，规定大总统有任命国务员及驻外公使之权，无须经国会同意；大总统得参议院同意，有解散众议院之权。此项草案被国会宪法起草委员会拒绝，认为政府无权干预宪法起草工作，并将袁氏派来的官员驱逐出会场。袁世凯与宪法起草委员会的矛盾激化。10月中旬，宪法起草委员会起草的宪法草案（因以天坛祈年殿为会所，故称《天坛宪法草案》）脱稿，共10章 113条。与民元《临时约法》比较，这个宪法草案扩大了总统权限，对袁世凯作了很多让步，但仍含有责任内阁精神，没有完全满足袁世凯大大扩大总统权限的欲望，特别是未能采纳上述 宪法大纲草案 中所要求的两条。10月16日，即袁氏当选正式总统的第十天，又向国会提出了 增修约法案 。他认为《临时约法》 行政权薄弱 ，对总统权力限制过苛，说什么： 临时约法第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚。 本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。 因此要把以责任内阁制为实质的《临时约法》改为总统制约法，并大大加重总统的权力。如规定总统有权制定官制官规、任命文武官吏、宣战媾和、缔结条约等，无须经国会同意；在国会闭幕期间，大总统有权制定与法律有同等效力之教令；以及临时财政处分权等。这时国会正在讨论《天坛宪法草案》，认为正式宪法即将制定，无须再增修约法，故对袁氏之 增修约法案 置之不议。袁氏提出此案的目的并非真在增修约法，而在于借此题目对制订正式宪法的意图透露给国会，作为制宪的根据。宪法起草委员会不肯就范，袁氏遂进一步施加压力。10月24日，派出施愚、顾鳌等8人为政府委员，列席宪法起草委员会会议，并要求在会上陈述增修约法的理由。按宪法起草规则，除两院议员外，其他机关人员不但不能出席会议，即连旁听亦不许可，因此拒绝8人列席会议。袁氏恼羞成怒，次日即发表通电，煽动各省军政长官反对《天坛宪法草案》，并借此攻击国民党。北洋派各省都督、民政长心领神会，纷纷复电响应，斥责国会，咒骂国民党，要求撤销宪法草案，解散宪法起草委员会，撤销国民党议员，取缔国民党，解散国会。袁世凯遂于11月4日悍然下令解散国民党，取消国民党籍议员资格，造成国会不足法定人数而陷于停顿状态。11月10日，国会宪法起草委员会宣布自行解散，《天坛宪法草案》流产。
袁世凯为了迅速增修约法，制订出一部适合于自己专制独裁的新约法，需要建立一个御用制宪机关，遂于11月26日以政府不能无咨询机关为借口，下令组织政治会议。政治会议原是为召集各省军政长官讨论熊希龄内阁所提出的废除省制计划的一种行政会议，召集起来之后，却把它变成了取代国会的政治工具。政治会议由中央和各省官吏所派代表组成，其中每省派2人，蒙、藏地区各派8人，总统派8人，国务总理派2人，每部各派1人，共计80人。绝大部分是前清官僚。袁世凯指定曾任清朝云贵总督的李经羲为议长，张国淦为副议长。12月15日，政治会议正式开幕。22日，袁向该会提出 约法增修咨询案 。但政治会议自认为该会委员均由政府派遣，作为政府的咨询机关，无权增修根本大法，遂建议袁氏另设造法机关。1914年1月11日，袁世凯乃就造法机关的产生办法、应用何种名称及其职权等项，再次咨询政治会议。24日，政治会议呈复，建议以 约法会议 作为造法机关的名称，其职权则 以议增修约法案及其附属于约法之重要法案 。据此，袁世凯于26日公布《约法会议组织条例》，下令组织约法会议。按组织条例规定，约法会议的议员共60人，其中京师4名，每省2名，蒙藏、青海共8名，全国商会联合会4名。议员选举在袁政府的严密控制下进行，只有具备下列资格之一者，才有选举权：（1）曾任或现任官吏通达治术者；（2）曾由举人出身而声望素著者；（3）曾在高等专门以上学校三年毕业而精研科学者；（4）有万元以上之财产而热心公益者。因此各地有选举权的人寥寥无几。其实选举只是形式，被选人均由政府提名，议员都是由袁世凯指定或经他同意的。
3月18日，约法会议在北京约法会议议场（即象坊桥前参议院）开幕。孙毓筠、施愚当选为正、副议长。孙是个变了节的国民党人，袁用他旨在标榜约法会议有革命党人参加，增修约法决非北洋派私意。约法会议成立后，首先确定以 力谋国权之统一 ， 但求统治组织无所变更 作为增修《约法》之主旨， 以总揽统治权，属之国家元首，以重大总统之权 。20日，袁世凯即向约法会议提出他的 修改约法大纲 七条。这七条是：
（1）《临时约法》昧于主权不可分割的原则，至流于多头政治之弊，亟应修改，以求主权统一。（2）《临时约法》规定大总统制定官制官规，须交议会议决，任命国务员，须得议会同意，使政府用人行政无活动之余地，亟应修改。此外，大总统紧急命令及紧急财政处分均须增加之。（3）《临时约法》以国务员特为一章外，更设国务院单行法，是不啻以国务员为政府，应予删除。（4）《临时约法》参议院权限失之过泛，立法机关其权限应以狭小之规定，方为合宜。（5）应增设咨询机关。（6）会计应增专章。（7）《临时约法》规定民国宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法，不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定。约法会议即根据这个大纲，经过40多天的起草和讨论，终于制定了一部 字字皆袁氏手定 的《中华民国约法》，亦称《新约法》，俗称《袁记约法》，于5月1日由袁世凯公布，同时废除《临时约法》。新约法共10章68条，其内容特点是采取极端集权主义，完全否定了民国以来的民主主义精神，是一部适合独裁者需要的约法。第一，关于国家统治权问题，《临时约法》规定由参议院、临时大总统、国务员、法院共同行使，新约法改为 大总统为国之元首，总揽统治权 ； 大总统对国民之全体负责 ，不对任何民意机关负责，而大总统作为国家元首又有代表国民全体的权力，这就是说，他仅对自己负责。他可以盗用 国民之全体 的名义，为所欲为，谁要反对他，谁就是人民公敌。第二，关于行政权，取消了《临时约法》规定的责任内阁制原则，内阁制的特点是大总统不负实际责任，而由内阁行使职权，内阁则须对国会负责。新约法则规定： 行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。 这就把代替内阁总理的国务卿降低为附属于总统府的一个工作人员，而使总统的权力不受任何制约，凌驾于一切政府机关之上，成为一种不同于欧美资产阶级国家的特殊的 总统制 。而且从美国官制中搬来 国务卿 这个名词，别有一番移花接木的深意： 卿 又是中国封建官制中的特有名词， 卿 之上必有皇帝，袁想利用这种 烘云托月 的手法，逐渐完成从总统到皇帝的演变。第三，关于立法，新约法规定采取一院制，定名为立法院。立法院为民国议会，由各省人民选举的议员组成。此外，还设立参政院，作为大总统的咨询机构，在立法院成立以前，即以参政院代行立法院职权。立法院由大总统召集，由大总统宣告开会、停会、闭会。立法院无弹劾总统权，而总统只要经参政院同意，有解散立法院之权，而参政院参政员均由大总统指定，所以这项限制等于具文。参政院对立法院制定的法律有否决权，还有宪法起草权。袁世凯虽也公布了立法院组织法和议员选举法，但实际上立法院始终没有成立，而一直由参政院代行其职权。通过 增修约法 ，袁世凯把他两年来恣意破坏资产阶级民主制度所取得的各种专制特权，用法律形式肯定下来，而且为他进一步实行独裁，提供了 法律依据 ，使得袁世凯无论在事实上或形式上都成为中国的独裁元首。
除制定约法外，约法会议还承袁世凯之命，炮制了袁记《大总统选举法》。根据这个选举法，袁世凯实际上成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。新约法的颁布，标志着辛亥革命的完全失败和袁世凯大地主大资产阶级独裁统治的完成。袁世凯距封建皇帝只差一个称号和一顶皇冠了。