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《宋史论稿》二十一、宋代漕运管理机构述论

摘要：漕运虽在秦代就已产生，而且成为历代中央集权统治的“大政”，但就其组织管理而言，只有到了宋代，才出现了独立、完整的管理机构。这些管理机构，对宋代漕运的稳定和进一步发展，发挥了重要作用，在漕运管理史上占有重要的地位。

漕运自秦代形成以来，即成为历代中央集权统治的“大政”，意义十分重大。但就其组织管理的发展而言，到宋代才出现独立、完整的管理机构，这些机构的设置，不仅对宋代漕运的稳定和进一步发展，发挥了重要的作用，而且上承唐代的转运使，下启明清的漕运总督之制，在漕运管理史上占有重要的地位。因此，对宋代漕运管理机构加以探讨，将有利于漕运研究的深入进行。

一

漕运虽在秦朝就已产生，但在唐代以前，总的说来，漕运的发展水平还比较低。这表现在：其一，漕运主要局限于北方，范围还不够大；其二，除个别时期外，漕运的规模都较为有限；其三，漕运的发展不够稳定，在魏晋南北朝时期，漕运几乎陷于萎缩、停滞；其四，漕运利用的河道主要是北方东西向的河流，运途较短，各段河道水情变化不大。因此，漕运的组织管理也比较简单，中央的治粟内史、大司农及度支部等财政机关，对漕运进行一般性的行政领导，实际组织则由地方官负责。此时，漕运还没有被作为一项独立的业务进行专门的管理，专职的漕运官职也就没有设置，如宋人所说“临时制宜，不足深论。”

唐代建立后，随着封建集权政治的不断发展，唐中央的各项开支日益扩大，长安人口也急剧增加，“而关中号称沃野，然以其土地狭，所出不足以给京师，备水旱”。因此，漕运关东粮物意义十分重大。而隋代开挖的南北大运河，为唐代漕运向江淮地区发展创造了有利的条件，于是，唐代打破了以往漕运局限于北方的狭小格局，开始了以南方为主的全国性漕运，其范围和规模都超过前代。但是，随着规模的增大，运路的延长，漕运也现了许多问题，特别是东南运路要跨越了长江、淮河及黄河等几条水系，各段运河水情的变化也很大，这都对漕船航行带来了很大困难。为了解决运路上的各种问题，加强对漕运的调度组织，以漕运更多的物资，唐玄宗先天二年（713）任命陕州刺史李杰充陕州水陆运使，“漕运之有使，自此始也。”这可算是最早的漕运官职，但却是临时差遣性的，还没有固定下来。开元二年（714），李杰以河南尹的身份再充水运使，“大兴漕事”。黄河上通关中漕渠，下接汴河，是东南物资北运的重要水道，但问题颇多，因此，唐于此设官专门管理漕运。

开元二十一年，裴耀卿针对东南运路远、河道变化多而造成的漕运不畅的问题，提出了转般运输的改革建议，即以分段运输取代长途运输。裴氏遂以“黄门侍郎、同中书门下平章事”的身份充转运使，专门负责漕运，名称与前又有不同，结果三年向长安漕运了700多万石，大大地超过了唐初，而号为称职。可见，专职漕官的出现，对漕运的发展起到了积极的作用。此后，随着藩镇割据局面的形成，唐室主要的财政来源仅存东南一隅，为了充分吸取江准财赋，唐中央不断向东南派出大臣进行“理财”，一时“使”名繁多、更替不一，如租庸使、两税使、度支使、盐铁使、铸钱使、水陆运使以及转运使等等。并且常常一人身兼数职，如唐代宗时的著名财臣刘晏就以度支并转运、盐铁、铸钱使的官名，兼有多项职权。其用意显然是为了将搜刮、控制江淮财赋与漕运结合起来，以保障唐室所需，防止藩镇插手分割。为了这一职务有职有权，故往往多以重臣出任，或兼任诸使。以后的“韩氵晃、杜?、杜让能、崔昭伟皆以宰相充使”，就是证明。然而正因为如此，又使转运使、水陆运使本身的管理职能反而减弱。伴随着外重内轻局面的加剧，漕运也逐渐衰落。僖宗以后，“江淮转运路绝”，转运使等漕官也名存实亡了。

水陆运使、转运使在唐代的出现，是在漕运大规模、长距离发展的背景下，唐五朝加强对漕运管理的产物，也反映了漕运管理水平的不断提高。但是，唐代漕运官职毕竟是新产生的，管理水平还是初级的，不久又经受了动荡时局的冲击，显露了很大的局限性，其具体表现为：（1）没有完全定型，属于临时差遣性的；（2）尚无完整的组织机构；（3）中唐以后，多与他职相兼，丧失了独立职能的专业性质。

二

北宋建国后，推行了全面加强中央集权的措施，其中在财经上实行了“粟帛钱币咸聚五畿”的方针，以保障宋中央拥有充足的物资，同时也削弱了地方的物质基础。为此，北宋便致力于漕运业的全面发展，所谓“国家于漕事最急最重”，就体现了这一思想。随着各地割据势力的相继臣服，北宋陆续组建了以都城开封为中心的漕运网，即利用惠民河（蔡河）、广济河和黄河等水道，向国都漕运京西南、京东及秦晋粮物；以汴河、淮南运河和江南河漕运东南六路物资。漕运水平达到了前所未有的高度，平均每年漕粮即达700多万石，其中尤以东南漕运最为重要，漕粮量达600万石以上。为了有效地组织管理漕运，特别是解决漫长而又繁重的东南漕运所出现的问题，北宋吸取了唐代管理漕运的经验，设置了独立专职的漕运官职，并进而发展成完整的管理机构，使漕运的管理水平大大地超过了前代。到南宋以后，随着长期对外战争形势和偏安局面的形成，漕运也趋于萎缩和分裂，漕运管理机构遂趋于瘫痪以至消亡。

宋代中央的最高财政机关――三司（元丰以后则为户部），对漕运进行宏观上的领导，如确定物资类别、要求运输总量以及督导各地漕运机关抓紧等等，但这种管理与前代的大司农、户部的管理差不多，属于行政上的宏观领导，并不涉及漕运本身业务之具体细事。

宋代路一级机构中的转运使、司，其最初设置与漕运有较大关系，所谓“专一飞挽刍粮饷军为职”，而转运司所职催科征赋、出纳金谷、应办上供、漕辇纲运数事而已。因此，在名称上也沿袭了唐代漕官的官名，被称作漕臣、漕司。但是，转运史不久遍设于全国各地，逐渐成为路一级财政、民政及监察的主官，职能扩大了，但权限却限制在本地区之内，从而与唐代的转运使发生了较大的变化。不过，宋代的转运使与漕运仍有一定的关系，一般说来，转运使负责征集本路上供粮食物资，转交漕运机关运送京师，在漕运机关瘫痪时，转运使则直接负责将物资运送到指定地点。

宋代实际管理漕运业务的机构，是各漕运区线的专职组织：东南六路发运司、三门白波发运司、京东和京西南的辇运司及催纲组织等。在这些机构中以东南发运司地位最重要，所谓上与三司“为表里，以给中都”，下与转运司相配合，“以发运司总其纲条，以转运使斡其岁入”，而“总其漕运之事则隶发运司”。因此，以下将围绕着东南发运司为重点，对宋代漕运管理机构的有关方面进行探讨。

宋初，江南尚未征服，漕运仅限于北方，因此，最早的漕运官实际上只是管理北方漕运。建隆二年（961），以卢浚为京畿东路发运使，负责广济河漕运，发运使名始于此。但属于临时性职务，与以后的东南发运使无关。开宝六年（973），以颍州团练使曹翰“都大催督汴路运船”，汴河漕运有了简单的管理。

宋统一后，为了管理东南漕运，太平兴国二年（977），于开封封置江淮水陆发运的组织，水陆各为一路，雍熙四年（987），水陆合并。该组织具体情况不详，但从名称上看，未加“司”字，则说明规模有限，也非正式机构。至此，东南漕运量已达每年400万石规模，已远过于唐代。如前所述，东南通往北方的运河水情复杂，特别是淮南运河水量不足。为保证运河水位稳定，唐代以来便在淮南运河上设有许多堰埭，用以蓄水，但却对船只航行带来了很大麻烦，行船至此不能不卸货转运，拖延了时间。唐代裴耀卿和刘晏主持漕运时，采取了转般运输的办法，即“江淮之道，各自置船，淮船不入汴，汴船不入河，河船不入渭”以解决上述问题，收到了较好的效果。但在北宋东南漕运恢复之初，由于转般法尚未恢复，漕运具体由东南各转运司负责，因此问题迭出，“各领其职，或廪庾多积，而军士舟楫不给”，以千里之外的京师领导漕运，显然力不从心，漕运量从而难以稳定和提高。于是，次年（988），宋政府废水陆发运，而派杨允恭等赴淮南督办漕运。杨允恭对江淮浙几路漕运实行统一调度，“尽籍三路舟卒与所运物数”，恢复了转般运输法，“江浙所运，止于淮泗，由淮泗输京师”，确定了淮南在漕运线上的中转地位，漕运乃趋于稳定。淳化四年，杨氏以功“转洛苑副史，管勾江淮两浙都大发运”，这可以说是东南发运使的前身。王应麟即认为“发运一司，其制始于淳化”，但仍不是正式官职，不久，发运事就由淮南转运使兼领。

至道元年（995），宋政府始“就淮南置局”，以杨允恭等人为江淮两浙发运使，后荆湖漕运也归其管理，东南六路发运司正式确立。在发运司的统一组织下，漕运量迅速提高到年580万石的水平，东南漕运蓬勃发展起来。至道三年（997），宋真宗即位，以“务从简易”的名义撤销发运司，发运使一职交由淮南转运使兼任。发运司取消后，东南漕运管理再度出现不良现象，“上封者屡以为非便。”揆诸当时情势，东南漕运规模已日益增大，但运途漫长、转般任务繁重，加上各路情况不尽一致，需加以协调，因此，管理工作极为庞杂。而淮南转运司既有本身事务，又处于与诸路平级的地位，显然无力进行全面的组织和管理。于是，景德三年（1006），恢复了发运司，以冯竟为使，李溥为副使，不久又设都监一职。李溥上任不久，就指出漕运管理存在的混乱状况：东南各路“只据数拨发”，而无明确定额。因此造成了运量浮动不稳的局面，要求中央制定定额标准。三司乃根据至道以来东南漕粮变动情况，取其中间之数，定为每年600万石，“永为定制”，此后，北宋东南漕粮有时虽也上下浮动，但基本上稳定在这一定额上。宋仁宗景?元年（1034），又废发运司，仍由淮南转运使兼领其事。次年，中书即奏称：虽要求各路转运司按定额漕运，“尚虑逐路不切趁办，致亏元数，额下淮南及逐路转运司，并须公共计量，依元额上供，不得亏少有误支用”云云，反映了发运司取消后，漕运管理不善，又出现了运量下降的现象。宝元元年（1038），宋政府只得再次恢复发运司。至此，发运司这一专职的漕运机构才最终稳定下来。王安石针对宝元以前发运司屡次兴废的现象指出：“发运使废，则其本司职事必令淮南运转使领之，淮南转运所总州军已多，地里已远，而发运使握六路之会，以应接转输及他制置事亦不少。但以淮南转运使领发运，则发运一司事多雍废。此盖其所以废而复置也”。

显而易见，发运司在淮南对六路漕运进行协调和统一组织，是漕运管理的客观需要，一旦丧失了这一重要的管理环节，六路漕运必然出现混乱、亏额的后果。这正是发运司虽屡废而终置的原因所在。

北宋东南发运司治所设于淮南的真州。这是因为真州处于长江与淮南运河的交汇点上，当“东南之水会”，也是江、浙、荆湖漕船北上的集中地，便于就近管理各路漕运，“故为江淮两浙荆湖发运使之治所”。另外，位于淮汴之交的泗州也很重要，故发运司在此也派出机构，配合管理，“一员在真州，督江浙等路粮运，一员在泗州，趣自真州至京粮运”。

发运司的主管官职是发运使，有时又加“都大”或“制置”两字，与诸路转运使――漕臣相对，称“大漕”。又有副使、判官及都监，“官崇者或为使，秩轻者或为都监，副使、都监不常备置”。正使和副使有时也不并存，如宋仁宗时，重用副使许元，便明确规定：“更不置正使”。发运使均属中高级官职，一般“以两省官或待制、尚书郎以上充”。发运司内又设有勾当公事官、主管文字干办公事官等职，负责具体事务。

发运司设置后，为了方便其管理东南六路漕运，便规定其级别在转运司之上，“诸发运使、副在转运使之上”、发运判官在转运判官之上。但六路转运司并不是发运司的下属机构，仅在漕运业务上受发运司领导，彼此的职责也很明确：“若计度支移有失，即罪在转运使；般运亏额，即罪在发运使”。不过，在某些特殊情况下，发运司几乎将转运司变为自己的下属组织。如：宋仁宗时，由于对夏战争广耗储备，宋室为此“急于财用”，乃派许元主持发运司，以提高漕运量。许元为了让六路更好地配合漕运，奏请宋中央同意，令六路转运司移交发运司，“皆曰：‘申’，如所属”，以加强发运司的管理权威，所谓：“当如郡县上台省，不如是，漕事不集”。两年后，因诸路转运使一再反对，宋中央才恢复了两者原来的关系，“仍旧以公牒往来”。

北宋东南发运司对漕运的管理，最初主要表现在：监督六路按时按量将上供物资汇集到淮南，然后再组织漕卒将船货转搬过堰，集中到楚、泗州，装入汴河漕船运送京师。所谓“江船不入汴，汴船不入江”，适应淮南运河多堰的客观情况，以保护运河水量稳定。以后，针对灾荒路份无力完成漕粮定额的问题，发运司便令其纳钱代物，转而在丰收地区籴粮代为上供，以保障漕运总量的完成。到宋仁宗时，这一方法终于发展成完备的“代发”制度，即：发运司掌握着数额颇大的固定本钱，平时就在丰收地区籴米储积，“储仓（湖南转搬仓）常有数年之积”，当某地因饥歉不能完成漕运额或逾期不到时，发运司便以储米代其上供，称“代发”，然后将代发之数按价折纳为钱，称“额斛”，再加上水脚运费，由被代发地区交纳，即所谓“谷贱则官籴，不致伤农，饥歉则纳钱，民以为便，本钱岁增”。如此既从根本上保障了漕运量的稳定，岁必六百万，而常余百万，以备非常，又发挥了平衡物价的作用，减轻了灾荒地区的上供压力，对赈灾也有某些积极意义。诚如当时人所说：“盖有权水旱、制低昂之策存乎其间，若不使之该总诸路，则有无不肯相通，运动不动。故既分道，各有漕臣，而又总置发运之司，是其置官本意。”北宋东南漕运从太宗末年以后，一直处于持续上升和稳定发展的状态，在宋仁宗统治的某些时期还曾达到年运量800万石的罕见记录，这不能不说与发运司的组织管理有很大关系。

宋徽宗即位后，“纲纪日坏”，许多经济部门的管理机制和法规遭到破坏。在东南漕运中，以“直达法”取代了转般法，即东南上供粮物由六路转运司直接漕运京师，排挤了发运司中间管理的环节。不久，又收缴了发运司数百万贯的籴本，从而瓦解了调济、补阙的代发制度。于是发运司职能尽失，名存实亡了。崇宁三年（1104），有人即上言：“发运司已无职事矣，犹以催纲为名虚存一司”，“不过自请于朝，收籴米斛一二十万，聊以塞责而已”。由此可见，发运司仅能派人催督运船和籴少量粮食而已，因此受到时人的轻视，几如疣赘。但这一变化反过来对东南漕运却带来了极大的消极影响，如江西转运判官萧序辰所说：“自行直达，道里既远，情弊尤多。如大江东西、荆湖南北有终岁不能行一运者，有押米万石欠七八千石，有抛失舟船、兵梢逃散、十不存一二者”，还有转运司不置漕船，“截留他路回纲”的情况。显然，取消了发运司统一组织管理后，漕运陷入了日益混乱的局面，“岁亡十二三，而中都藏粟费且尽”。宋末统治集团几次试图恢复以往体制，发挽救漕运的衰败局面，但由于措施不得力，发运司的权威没有树立，因此，直到北宋灭亡，也未能解决问题。

南宋建立后，由于对外战争长期存在，因此形成了财政经济军事化的局面。为了供应前线军队，南宋设置了淮东、淮西、湖广和四川四个总领所，分别负责本地区粮食物资的征集和调运，而临安的粮物供应则仅限于两浙地区，以都城为中心的漕运规模大为缩小。如绍兴三十年，向四川以外的前线军队供应粮食127万石，向临安漕运的粮食只有112万石，这一数额仅及北宋的1/7左右。正因为南宋漕运出现了分区供应的格局，因此，统一的大规模漕运事终于消失，其管理也就变得比较简单了，适应大规模漕运发展而设立的发运司，就更难以存在下去了。

宋室南渡后，发运司“惟领降籴本，收籴米斛”，其职能已完全脱离原来业务。绍兴元年（1131），尚书省的奏言就反映了发运司当时的局面：“军储在昔，并系发运司总统，收籴、转搬、代发，以充国用。迩来淮南、湖北已行分镇，又两浙行在（临安）驻跸自有本路漕臣应副，余路收籴粮斛，亦系州县应办。发运司所差属官并使臣甚金，侵耗财计”。次年，臣僚再次上言，指出发运司已无存在必要，请求撤销。于是，宋高宗下诏废发运使、司，“以其钱帛赴行在”，将其事委分季诸路转运使掌握。

绍兴八年（1138），起居舍人句龙如渊上奏，认为“户部非生财之地”，籴买之事不应由其具体管理，户部侍郎李弥逊乃请复置发运司。于是南宋朝廷任命程迈为江淮荆浙闽广经制发运使，“专掌籴事”，其职能与北宋相比，已完全不同，漕运业务不复存在。所以，程氏坚辞不就，并振振有词地说：“今租庸分于转运司，常平分于提举司，盐钱分于茶盐司，以至鼓铸则有阮冶司，平准则有市易司，总之以户部，而发运使徒有其名”，宋高宗虽强令其就任，但不到一年，也只得废除。当时虽仍不乏津津乐道于发运司者，但多属隔靴搔痒和对昔日的留恋，无法从根本上挽救这一机构。乾道六年（1170），发运使这具僵尸在宰相虞允文的支持下，最后一次复活，以户部侍郎史正志为江浙京湖淮广福建等路都大发运使。此时，大规模统一的上供漕运已经丧失，因而，不可能以一个官职或一个机构，来管理各地区的具体漕运业务，上述官职可说是大而无当，没有什么实际内容，所以，当即遭到一片非议。到年底，史氏因奏课诞漫，遭到贬惩，发运使及发运司也随之被撤，从此不再设置。

三

宋代北方漕运实际上只存在于北宋，南宋时，由于北方地区沦陷，其漕运也告结束。因此，宋代北方漕运管理机构的存在，也仅限于北宋时期。

宋初，所谓“方隅未一，京师储廪仰给唯京西、京东数路而已”，即依靠广济河、蔡河和黄河，每年漕运京东、京西南以及陕西粮食百余万石。特别是广济的漕河相当重要，因此，如前所述，北宋建国次年，就设置了京畿东路发运使，负责其事。但这一职务属临时差遣性的，也没有相应的组织机构。以后，在广济河改设都大催纲一职，随后又成立组织机构――辇运司，有专一管勾催纲官或都大催遣辇运官为其主官。在蔡河（含惠民河）设拨发、催纲官，后也设置拨发司的组织。在黄河漕运线上则设置三门白波发运司，主官为发运使，其下有三门和白波判官各一名。以上三个机构的官职，全由京朝官充任，分别管理所属地区的漕运事务。

随着东南漕运的恢复和勃兴，北方漕运迅速退居次要地位，其漕运量仅为东南的1/6；其漕运内容也不如东南重要，如“广济河所运多是杂色粟谷，但充口食马料”，黄河所运类同，“淮汴河”所运一色粳米，相兼小麦，此乃太仓蓄积之食，因此，不再受到重视。由于宋政府对北方运河治理不够，其航道状况逐渐恶化，加上黄河险情颇多，航运损耗较大，所以，北宋北方漕运发展呈现出缓慢和不稳的状况，甚至出现停运的现象。因黄河漕运代价不大，其运量便不断缩小，景德以后，其运量还不及宋初的一半，到宋仁宗时，又因陕西军粮匮乏，而在嘉?四年（1059），废除了黄河漕运。蔡河（惠民河）漕运量也很不稳定，到治平时，其运量也降至原额的半数以下。广济河运量很不稳定，既有提高之时，也有下低之时，庆历中，宋政府不得不减其运量十万石。元丰初，还因广济河淤塞不通，一度将京东之物改道淮阳军入汴，转运京师。

正因为北方漕运规模较小，路途又短，其业务管理量不大，因此，其管理机构地位较低、人员较少，甚至时遭裁并；其管理功能也比较简单。黄河发运司因漕运任务有限，所以，其职权和地位远不如东南发运司，如宋人所说：“二发运之权，江淮为重”。到庆历三年（1043），黄河发运司又遭裁撤，原发运使职权划归京西、陕西转运使，所保留的两个判官职务，也分别由河阴县、河清县知县兼任。以后，改设催纲司，再改为辇运司，以都大提举辇运公事一职负责，另设同提举两人。在黄河漕运废除后，其管理仅限于陕西竹木东运事务。广济河辇运司、蔡河拨发司，一般由一名朝臣主管，在宋真宗时，又一度改由三班使臣（下级武职）充任，并且常常成为权贵子弟混取资历的途径，因此受到重视。以上机构对漕运的管理主要表现在“掌以时起发纲运而督其滞留”，其职能以催督为主。由于其职能和意义远不如东南发运司重要，所以，在宋代文献中记述不多，《文献通考》和《宋史》的职官部分就或阙而不记，或语焉不详，其兴废的具体时间便难以稽考。

综上所述，以发运司为主的专职漕运管理机构的出现，既是北宋中央对财赋加强控制和征调的产物，也是北宋漕运大规模发展的标志，它们的产生，使唐代临时性、兼职的漕运管理官职，扩大为固定、独立的管理组织，对当时漕运发展的稳定和提高，发挥了重要的作用，并对后世漕运的组织和管理产生了一定的影响，南宋时期，专职漕运管理机构的瓦解和结束，则是当时漕运分裂、萎缩的必然结果。

（原文发表于《西北大学学报》[哲学社会科学版]1992年第4期）